Подпомогна ли Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ ромската образователна интеграция през периода 2007 – 2012 г.

Деян Колев, ЦМЕДТ „Амалипе”

Настоящият доклад прави преглед на изпълнението на управляваните от Министерство на образованието и науката приоритетни оси на Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ (ОПРЧР) по отношение на усилията за образователна интеграция на децата и учениците от ромската общност. В доклада аргументирам четири тези: мерките / схемите, насочени експлицитно към малцинствата / ромите (т.нар „таргетирани“ мерки и схеми) допринасят в значително по-голяма степен за образователната интеграция в сравнение с общите („мейнстрийм“ мерки и схеми); през настоящия програмен период ресурсът, заделен за целенасочени (таргетирани) мерки е относително нисък и няма как да допринесе съществено за изпълнението на целите на интеграционната политика; ниският административен капацитет на Междинното звено МОН допълнително възпрепятстваше постигането на реални резултати; изпълнението на индикаторите за въздействие в ромска общност на ОПРЧР към средата на 2013 г. е незадоволително, макар и да има положителни аспекти в сравнение с индикаторите по останалите оси на Програмата.

Контекст:

Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси” бе одобрена през септември 2007 г. Общата стойност на програмата е 1 213 869 575 евро, от които 1 031 789 139 евро са финансиране от Европейския социален фонд,  а останалите 182 080 436 евро – национално съ-финансиране. Стратегическа цел на програмата е „да се подобри качеството на живот на хората в България чрез подобряване на човешкия капитал, постигане на високи нива на заетост, повишаване на производителността, достъп до качественообразование и учене през целия живот и засилване на социалното включване”[1]. Предвижда се това да бъде постигнато чрез изпълнението на три специфични цели: Повишаване предлагането на труд и качеството на работната сила; Увеличено инвестиране в човешкия капитал чрез по-добро и по-достъпно образование; Повече социален капитал, партньорства и мрежи и развитие на социалната икономика[2]. Тези специфични цели определят и основните области на оперативната програма: заетост, образование и социални услуги (вкл. здравеопазване). В резултат от тази многосекторност различните приоритетни направления на Програмата се управляват от три различни междинни звена: Агенцията по заетостта, Министерство на образованието и Агенцията за социално подпомагане, а Управляващ орган на ОПРЧР е Министерство на труда и социалната политика (МТСП).

Министерство на образованието и науката[3] бе определено като междинно звено на приоритетна ос 3 „Подобряване на качеството на образованието и обучението в съответствие с потребностите на пазара на труда за изграждане на икономика, основана на знанието“ и приоритетна ос 4 „Подобряване на достъпа до образование и обучение“. Правомощията, предоставени на междинното звено са широки – то отговаря за подбора и оценката на проектни предложения, сключва договора с бенефициентите и контролира изпълнението[4]. Междинното звено има сериозна роля и при определянето на „политическата“ част в изпълнението на Програмата – тъй като предлага в Комитета за наблюдение операциите, които да бъдат обявени, както и критериите за избор на операции. Индикативното финансиране за двете образователни приоритетни оси на ОПРЧР през 2007-2014 г. бе 854 684 111 лв.

През предходните години българското правителство прие специфичен стратегически документи за интеграция на ромите в сферите на образованието: Стратегия за образователна интеграция на децата и учениците от етническите малцинства (юни 2004 г., обновена през март 2010 г.). Въпросите на образователната интеграция заемат ключово място и в Националната стратегия на Република България за интегриране на ромите, приета с Решение на Народното събрание от 1 март 2012 г.

До този момент изпълнението на тези документи е минимално. Една от причините за това е минималното финансиране от страна на държавния бюджет. Опцията за заделяне на сериозен ресурс от бюджета за финансиране на интеграционния процес в България никога не е била напълно отворена, а в условията на икономическа криза бюджетното финансиране за всички интеграционни програми допълнително намаля. На този фон ОПРЧР бе очаквана като основна възможност за финансово обезпечаване на процеса на интеграция на ромите – поне в сферите образование, заетост, социални услуги и здравеопазване: без да отменя необходимостта от ангажимент на държавния бюджет.

Целенасочени и общи операции в ОПРЧР и приносът им за образователната интеграция: mainstreaming vs. targeting

За периода 2007 – 2012 г. в рамките на приоритетни оси 3 и 4 на ОПРЧР бяха обявени 40 схеми за безвъзмездно финансиране на проекти и операции за директно предоставяне на средства. От тях като „таргетирани“ (т.е. включващи децата и учениците от етническите малцинства като основна целева група) могат да бъдат определени 4 схеми: „Създаване на благоприятна мултикутурна среда…“, „Интеграция на деца и ученици от етническите малцинства в училищната система“, „Образователна интеграция на деца и ученици от етническите малцинства“ (реализирана на три етапа) и „Реинтеграция на отпаднали ученици“. Като таргетирана в някаква степен може да бъде определена и операцията „Ограмотяване на възрастни“ (известна още като проект „Нов шанс за успех“), която въпреки че не включва малцинствата като целева група се реализира основно сред роми и турци.

Кратък преглед на степента на участие на ромски деца и ученици в различните схеми и операции по образователните оси на ОПРЧР ясно показва, че децата от малцинствата участват най-вече в проекти по т.нар. „таргетирани“ схеми.  Както сочи Годишния доклад за изпълнението на ОПРЧР през 2011 г. „близо 70% от всички включени роми идват от схеми, насочени специално към ромската общност, докато останалите малко над 30% идват от схеми, в които ромите не са посочени изрично като целева група.“[5] Подобни са процентите и от другите години.

Така например, в края на 2009 г. приключи изпълнението на  таргетирана схема по област на интервенция 4.1 „Създаване на благоприятна мултикултурна среда…”. Схемата бе обявена на 30 юли 2007 г. под формата на процедура за конкурентен подбор на проекти на обща стойност 5,5 млн. лв. От подадените общо 157 проектни предложения баха одобрени 64. По данни на Междинното звено и Управляващия орган „От всички 64 договора, 52 са насочени изцяло към децата и учениците от ромската общност. В останалите договори едновременно са включени лица от повече от една малцинствена група (от ромски и турски произход, и др.), като в тях бенефициентите адресират проблема с образователната интеграция на децата и учениците от етническите малцинствени групи без да въвеждат разделение на основа отделен етнос.”[6] В дейности по проектите, финансирани по схемата са участвали 19414 д.като 9923 от тях са от етническите малцинства.[7] Целите на обявената схема и основните финансирани дейности бяха в съзвучие със Стратегията за образователна интеграция на децата и учениците от етническите малцинства: извеждане на децата и учениците от етническите малцинства от обособените училища в ромските квартали към приемните училища; подпомагане процеса на интеграция в приемни училища; подобряване на средата; мотивиране на семействата от населени места със смесено население за по-безпроблемно осигуряване на процеса на интеграция; създаване на условия за опознаване и разбирателство между различните етнически групи; повишаване подготовката на учители, преподаватели и експерти за работа в мултикултурна среда.[8]

Теренно изследване, оценяващо ефекта от схемата ясно сочи, че проектите са достигнали до широк кръг крайни бенефициенти – както ученици, така и техните родители. Степента на удовлетвореност сред тях е изключително висока – над 88 % сред учениците и 64 % сред родителите. Проектите са дали шанс за реализация на интеграционни дейности, изискващи допълнителни ресурси, които е трудно да бъдат заделени в рамките на делегираните училищни бюджети: социално-психологическа работа с родители от маргинализирани семейства, въвеждане на интеркултурно образование в часовете от задължителната подготовка и чрез СИП, организиране на разнообразни извънкласни и извънучилищни дейности, провеждане на „зелено училище” и занимания с децата през ваканциите, работа с изоставащи ученици и т.н. Като цяло реализираните дейности са допринесли за изпълнението на общинските планове за образователна интеграция[9].

Подобни цифри могат да бъдат посочени и при останалите таргетирани схеми: висок брой и процент на участващи деца и ученици от етническите малцинства.

Разбира се, ромски деца и ученици участваха и по останалите схеми, които не бяха специфично насочени към малцинствата. Сравнително голям бе техния брой в схемите „Да направим училището привлекателно за младите хора”, реализирани под формата на процедура за конкурентен подбор на проекти, отворена за училища, общини, НПО и др. През изминалите години тази схема бе обявена два пъти: през юли 2007 и през ноември 2008 г. Интересът към тази схема бе голям и стотици училища кандидатстваха и при двете процедури. По данни на Междинното звено и Управляващия орган 6338 от общо 50443 ученици, включени в одобрените на първия етап проекти са от малцинствен етнически произход. Броят е относително голям, но все пак остава непропорционално нисък на фона на процента деца от малцинствата в българските училища. Навярно това се дължи на факта, че поради високата конкуренция бяха одобрени проекти, включващи в по-голямата си част ученици в елитни училища, в които процентът на деца от малцинствата е по-нисък.

Тази схема бе продължена от проект УСПЕХ (реализиращ се като процедура за директно предоставяне на средства на МОН), чрез който Министерство на образованието подкрепя хиляди не-средищни училища да организират разнообразни извънкласни дейности. Макар проект УСПЕХ да не е приключил, с голяма степен на вероятност може да се предполага, че в него участват голям процент ученици от малцинствата: това се дължи на големия брой включени училища.

По останалите общи схеми процентът на участващите ромски деца бе твърде нисък и несъразмерен на общия им процент в училищната мрежа. Може да се твърди, че ако не бяха таргетираните схеми, образователните оси на ОПРЧР щяха да достигнат до твърде малък брой ромски деца и ученици. Реализацията на тези схеми е основната причина, поради която приоритетна ос 4 е оста на ОПРЧР, която в най-голяма степен включи представители на малцинствата.

В допълнение, бърз преглед на различните схеми и операции ясно показва, че таргетираните схеми са в съзвучие с приоритетите от Стратегията за образователна интеграция на децата и учениците от етническите малцинства, което не може да се каже за останалите (т.нар. „мейнстрийм“) схеми.

Можем да заключим, че изпълнението на образователните оси на ОПРЧР потвърждава категорично хипотезата, че целенасоченото (таргетирано) въздействие и съответстващите му схеми, в които ромите / малцинствата са основна целева група са най-подходящия начин за подпомагане на политиката за образователна интеграция.

Финансов ресурс за образователна интеграция

Прегледът на финансирането на т.нар. „таргетирани“ схеми показва, че средствата, които образователните приоритетни оси на ОПРЧР са отделили за планиране за дейности, насочени към изпълнение на Стратегията за образователна интеграция на децата и учениците от етническите малцинства са далеч под необходимото. За седем години бяха обявени общо 4 плюс 1 схеми, които целенасочено подпомагат интеграцията на малцинствата, в това число – ромите. Така от целият ресурс на са 3 и 4 на ОПРЧР, възлизащ на 854 684 111 лв., за ромска интеграция бяха заделени 52 895 856 лв., което е малко над 6 % (Виж Приложение 1). Най- големият дял от тези средства бе предоставен директно на Министерство на образованието за провеждане на ограмотителни курсове за възрастни, чрез останалите бяха финансирани проекти на общини, училища и организации за реинтеграция на отпаднали ученици, десегрегация на кварталните „ромски“ училища, въвеждане на интеркултурно образование, както и малък брой инициативи за интеграция на пазара на труда. (Виж Приложение 2)

Макар че тези над 52 млн. лв. от ОПРЧР изглеждат много повече от това, което държавния бюджет отделя за финансиране на политиките за интеграция (в най-добрия случай – около 1,5 млн. лв. годишно за дейността на Центъра за образователна интеграция на децата и учениците от етническите малцинства), те в никакъв случай не са достатъчни за изпълнението на интеграционна програма, която да промени поне от части статуквото. Докладът на Л. Богданов и Г. Ангелов от 2006 г. „Интеграцията на ромите: необходими реформи и икономически ефекти“ сочи, че ако в рамките на 10 години бъдат инвестирани между 766 милиона и 1,16 млрд лв., ползите за българската икономика ще бъдат между 14,667 млрд и 30,633 млрд лв. Видно е, че заделените от ОПРЧР средства са по-малко от  7  % от необходимото, за да твърдим че България е обезпечила цялостна интеграционна програма дори на нейния минимум.

Многото трудности:

Изпълнението на обявените схеми и операции бе съпътствано от множество трудности, които допълнително ограничиха  ефекта от реализираните дейности. Данни от изследване на удовлетвореността на бенефициентите, реализирали проекти по таргетираните схеми на ос 4 сочат, че „Почти всички включени в изследването бенефициенти посочиха забавените плащания и прекалено усложнените отчетни съпътстващи документи като пречки, които са довели до минимализиране на постигнатите резултати. Данните от изследването сочат, че между 60 и 70 % от времето на персонала нает по проектите е било използвано за изготвяне на отчетни документи и едва между 30 и 40 % – за изпълнение на дейностите по проекта. Забавените плащания са довели до това, че част от проектите (особено тези, по които водещи бенефициенти са училища) са усвоили малка част от одобрените бюджети и проектите не са реализирани в цялата им пълнота. Средното забавяне в плащанията е било около 6 месеца – срок, който надхвърля предвиденото в договорите. Изследваните бенефициенти посочиха, че това е причинило сериозни затруднения с финансирането и мнозина от тях изразиха колебание относно възможно кандидатстване по нови схеми. Висока е степента на неудовлетвореност сред бенефициентите относно Междинното звено МОМН: договорите са изготвени по начин, който поставя бенефициентите в неравностойно положение и в същото време често дори тези договори не се спазват от Междинното звено, което не води до неустойки и възстановяване на пропуснати ползи за бенефициентите; обратното – неспазване на договора от страна на бенефициентите винаги се санкционира.“[10]

Тук трябва да уточним, че изследването е проведено през втората половина на 2011 г. и визира преди всичко бенефициенти, подкрепяни през 2008-2010 г. Впоследствие МОН предприе действия за повишаване на административния капацитет на Главна Дирекция „Структурни фондове“, за оптимизиране на сроковете за плащания и т.н. Въпреки това, трудно може да се каже, че административната тежест върху бенефициентите днес е по-ниска. Голямата част от времето и енергията им биват изразходвани за дейности, свързани с посрещането на твърде бюрократичните изисквания, поставяни от Междинното звено. Това намалява силно ефективността на проектите и кара бенефициентите да се отказват от ново кандидатстване.

Освен това, ниският административен капацитет на Междинното звено МОН доведе до почти пълно дискредитиране – по отношение на ефекта върху изпълнението на Стратегията за образователна интеграция – на цяла схема.  През 2009 г. бе обявена таргетирана схема по направление 4.1 „Образователна интеграция на децата и учениците от етническите малцинства в училищната система”. Нейното обявяване са забави с цяла година: решение за одобряването й бе взето на Комитет за наблюдение от 27 ноември 2008 г., а поканата за набиране на проектни предложения бе публикувана през октомври 2009 г. с краен срок за подаване – 21 декември 2009 г. Одобряването на подадените проектни предложения отне безпрецедентно дълго време: 1 година и 3 месеца. Само по себе си това вече обезсмисли проектите, тъй като напълно срина панираните времеви графици на проектите.

Но това не бе най-големия проблем на схемата.Поради направено в Междинното ниво тълкувание, че целева група на проектите могат да са само деца и ученици от малцинствата, поради административно несъответствие бяха отхвърлени 88 % от подадените проектни предложения! Направеното тълкувание може да бъде определено като „скандално“ поне поради две причини. Първо, то напълно промени смисъла на обявената схема, превръщайки я от „десегрегационна“ в де-факто „сегрегационна“. Критериите за избор на операции, определени от Комитета за наблюдение предвиждаха проектите да продължат процеса на извеждане на деца от обособените ромски училища в етнически смесена среда – което е един от основните приоритети в Стратегията за образователна интеграция. Но точно тези проекти бяха отхвърлени поради направеното тълкувание, че щом в целевата група са включени деца от мнозинството, проектното предложение трябва да бъде отхвърлено. Второ, по този начин тълкувание, направено от административен орган и техническо лице[11] подмени политическо решение на Комитета за наблюдение. Трето, резултатът бе стотици неразгледани по същество проекти, т.е. трудът на училища, организации и общини бе обезсилен.

Случилото се бе ясен индикатор за ниския административен капацитет в Междинно звено МОН, който създава допълнителни трудности пред изпълнението на качествени проекти за образователна интеграция и постигането на устойчиви резултати.

Резултатите:

Важна особеност на програмите, финансирани от структурните и кохезионните фондове на ЕС е, че техните индикатори за въздействие са насочени преди всичко към измерване на непосредствените продукти и резултати[12]. ОПРЧР не е изключение от това правило. През периода 2007-2013 Програмата имаше специална глава „Сфери на действие по отношение на ромската общност“, в която бе включена таблица с индикатори[13]

Прегледът на изпълнението на индикаторите за ефект в ромска общност на ОПРЧР показва, че Програмата изостава чувствително при постигането на почти всички от тях. Така например едва 31 роми са започнали работа в резултат на посреднически услуги, предоставени по ОПРЧР през 2007-2012 г., въпреки че целевата стойност за 7 години е 15 000. Други 2991 роми са започнали работа след обучение (преди всичко по схемите за субсидирана заетост), но и тук изоставането от целевата стойност (35 000 за 7 години) е сериозно. Сто и четиридесет роми са включени в обучение за предприемачество за шест години, като планът за седемлетката е бил 10650. Нито една инициатива за подкрепа на малък бизнес на ромски предприемачи не е била реализирана през 2007-2012 г., при целева стойност от 2100 инициативи до 2013 г. По-успешно се реализират дейностите за включване на роми в обучения за повишаване на професионалната квалификация: 4583 роми са участвали в такива обучения до края на 2012 г. при планирани 20 000 за седемгодишния период. Още по-съществено е неизпълнението по индикаторите, отнасящи се към социалните и здравни услуги в ромска общност. Изпълнението там е символично, а по част от индикаторите стойностите са нулеви.

Единствено постигането на образователните индикатори е с по-слабо изоставане, което се дължи най-вече на таргетираните схеми, обявени от 2007 до 2012 г. Така например 18976 деца от ромски произход са участвали в програми за десегрегация при планирани 63 000: очевидно и този индикатор няма да бъде постигнат, но изоставането тук е по-малко. От тях 6664 ромчета са интегрирани в масовите училища при планирана стойност от 20 000.

Калкулацията показва, че изоставане има по почти всички индикатори, които ОПРЧР предвижда, за да измери своя ефект в ромска общност. Единствено индикатора „Брой роми, включени в обучения за придобиване на ключови компетенции“ навярно ще бъде постигнат.  С тези темпове, планираното за 7 години по останалите индикатори би било постигнато за период от 13 до 387 години. По някои от индикаторите е нужен и по-дълъг период, а по-други – изпълнение изобщо не е започнало. (Виж Приложение 3)

Основни изводи:

В своя дизайн ОП РЧР е програмата, която – в сравнение с останалите програми – целенасочено подпомага процеса на ромско включване в най-висока степен. Въпреки наличието и на  слабости в дизайна, може да се каже, че ОПРЧР създава добри предпоставки за стимулиране на процеса на ромска образователна интеграция и за подкрепата му със средства от европейските фондове, без да гарантира, че това ще се случи.

Обявените таргетирани схеми (по Приоритетна ос 4) стимулират процеса на образователна интеграция и водят до включване на роми като крайни бенефициенти. Включването на роми в останалите схеми на този етап остава проблемно. Налице са и позитивни примери, но дори при тях участието на ромите е непропорционално ниско. Опитът от изпълнението на Приоритетна ос 3 ясно сочи, че залагането само на принципа „mainstreaming” без допълването му със специфични мерки, таргетиращи ромите ще доведе до провал на ОПРЧР относно заложените спрямо ромската общност цели.

Изпълнението на индикаторите за въздействие в ромска общност, които поставя ОПРЧР е незадоволително: По същество изпълнение – поне частично –  на индикаторите от глава 6 на ОПРЧР се наблюдава единствено в областта на образованието (по-конкретно – в Приоритетна ос 4), но не и в областите заетост, социални услуги и здравеопазване. В голяма степен това се дължи на обявените по Приоритетна ос 4 таргетирани схеми и липсата на такива по останалите оси.

Средства от ОПРЧР вече се използват за стимулиране на ромската интеграция в областта на образованието, като тяхната стойност надхвърля многократно ресурсите, заделяни от републиканския бюджет в тази насока. В същото време тези средства все още са несъразмерно малко – в сравнение с останалите обявени схеми и в сравнение с нуждите.

Сериозните бюрократични спънки, ненужно усложнените съпътстващи документи и забавените плащания към училища, общини и организации са друг сериозен проблем. Той се отнася не само за проектите, свързани с ромска интеграция, а до всички проекти, финансирани от ОПРЧР (особено за образователните). Проблемът кара потенциалните бенефициенти да се отказват от проекти, които не са особено атрактивни. Проектите за интеграция са сред първите, които общините изоставят.

Необходимо е всички изводи от изпълнението на образователните приоритетни оси на ОПРЧР през 2007 – 2012 г. да бъдат взети под внимание при планирането на новата ОП „Наука и образование за интелигентен растеж“[14]

Приложение 1. Ресурси на ОПРЧР, планирани за проекти за образователна интеграция на децата и учениците от етническите малцинства

	сума	%
Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“, приоритетни оси 3 и 4	854 684 111 лв.	100 %
Схеми, подпомагащи целенасочено процеса на интеграция („таргетирани схеми“)	52 895 856 лв.	6,19 %

Приложение 2. Схеми, подпомагащи целенасочено процеса на образователна интеграция („таргетирани схеми“) по Приоритетни оси 3 и 4

 

Схема	Стойност	Бенефициент	Цели
Създаване на благоприятна мултикултурна среда …	5 324 026 лв.	Общини,училища, НПО	десегрегация на кварталните „ромски“ училища и въвеждане на интеркултурно образование
Интеграция на деца и ученици от етническите малцинства в училищната система	7 219 127 лв.	Общини,училища, НПО	Превенция на отпадане от училище въвеждане на интеркултурно образование
Образователна интеграция на деца и ученици от етническите малцинства	22 397 431	Общини,училища, НПО	Продължаване на процеса на десегрегация и въвеждане на интеркултурно образование
Ограмотяване на възрастни („Нов шанс за успех“)	15 млн. лв.	МОН	10 500 лица да бъдат включени в програми за ограмотяване
Реинтеграция на отпаднали ученици	2 955 272	Общини,училища, НПО	Реинтеграция на отпаднали ученици в училище и прилагане на механизми за превенция на повторно отпадане
Общо:	52 895 856

Приложение 3. Част от индикаторите към глава „Сфери на действие по отношение на ромската общност“ на ОПРЧР

 

№	Индикатор	Изпълнение 2007-12	Целева стойност 2013
1.1.1	Брой роми, получили посреднически услуги за намиране на работа	5066	30 000
1.1.2	Брой роми, започнали работа	31	15 000
1.2.1	Брой роми, включени в обучение за професионална квалификация	4583	20000
1.3.1	Брой роми, включени в обучение за придобиване на ключови компетенции	1492	2000
1.4.1	Брой роми, включени в заетост след обучение	2991	35 000
2.2.1	Брой новосъздадени предприятия, посредством инициативи за подкрепа на малкия бизнес	0	2100
2.2.2.	Брой лица, заети в новосъздадените предприятия	0	6 300
3.1.1.	Брой / % учители, включени в програми за интеркултурно образование	2411	19000
3.1.2.	Брой / % учители, завършили програми за интеркултурно образование	2411	90 % от 19000
4.1.1	Брой деца от ромски произход, включени в програми за десегрегация	18976	63 000
4.1.2	Брой деца от ромски произход, интегрирани в масовите училища	6 664	20 000

---