Как може моделът на финансиране на училищното образование да стане по-справедлив?

През последните дни отново започна важният дебат за финансирането на училищното образование и как моделът може да стане по-справедлив, давайки сигурност на малките училища и създавайки предпоставки за по-високо качество на образованието. Темата не е нова – разисква се от години, като събира полярни мнения: от това как да се преодолеят дефектите на модела „парите следват ученика“ без да се премахва този модел до идеите за пълното му изоставяне и дори за финансиране без делегирани бюджети. Така се преплитат съвсем различни теми – за делегираните бюджети и финансирането на базата на брой ученици, за неравнопоставената ситуация на училищата с малък брой ученици (особено в селските райони), за подсигуряването на учителските заплати, особено в малките училища и ред други. Всяка дискусия носи възможността за намирането на по-добри решения. Надявам се, че това ще се случи сега – дебатът ще доведе до подобрения в модела за финансиране, който със сигурност не е съвършен и има много за подобряване… Какво следва да имаме в предвид, когато обсъждаме финансирането на училищното образование и какво не бива да допускаме като грешки?

Пишейки тези редове, искам да уточня, че не го правя като „безпристрастен наблюдател“: като председател на Амалипе, ромска организация, която от две десетилетия и половина работи с широка мрежа от между 260 и 300 училища в цялата страна винаги съм се застъпвал за училищата с концентрация на уязвими групи и селските училища. Смятам, че работещите в тях учители и образователни медиатори са съвременните будители на нашето общество, а държавата следва да отдаде заслуженото признание за техния труд и да ги подпомага в изпълнението на мисията им (не обичам високопарните думи, но става дума наистина за мисия). Многократно съм виждал изключителните успехи, които постигат част от тези училища, както и обратното – едва ли някой би отрекъл, че в част от тях има сериозни проблеми, които не се разрешават. Също така съм се убеждавал, че са верни две противоположни твърдения за финансирането на училищното образование: „не всичко е пари“ и „не може без пари“. Освен това, не съм безпристрастен, защото от самото начало на образователната реформа по въвеждане на принципа „парите следват ученика“, комбинирана с делегираните бюджети критикувах начина, по който тя се прави и предупреждавах, че ще доведе до закриването на стотици училища в селата, увеличаване на отпадането и влошаване на качеството на образование. Така че смятам разгарящата се в момента дискусия за промяна в модела на финансиране на училищното образование за напълно резонна и даваща възможности за положителни промени. Какво следва да вземем под внимание в тези дискусии?

Парите следват ученика и делегираните бюджети: два различни принципа

Често допускана грешка от множество образователи е да смесват двата принципа, по които се финансира училищното образование след 2008г. – делегираните училищни бюджети (днес те се прилагат и при много от детските градини) и „парите следват ученика“. Грешката идва вероятно от факта, че те бяха въведени едновременно чрез Закона за държавния бюджет 2008г. При това бяха въведени по начин, който предвещаваше закриването на стотици училища – финансирането единствено на базата на брой ученици и при много ниски стойности на единните разходни стандарти за ученик.

Делегираните бюджети представят начина, по който се разходват отпусканите от държавата средства. До 2008г. парите за образование се предоставяха на общините, а последните имаха правото да преразпределят между различните училища. Така директорът на училище трябваше буквално „да моли“ общината за всичко – като се започне от назначаването на нови учители, формирането на СИП (днешното ФУЧ) и дори за всеки лист хартия. Мнозина от по-старите директори си спомнят тези времена и изтръпват при мисълта за „отмяна на делегираните бюджети“. С тяхното въвеждане ролята на общините да преразпределят бе редуцирана до 20%, впоследствие дори до 15%. Директорите трябваше да се научат да бъдат истински мениджъри: някои от тях успяха, други не. Но едва ли може да бъде отречена положителната роля на делегираните бюджети за развитието на училищата: сравнете училищата и детските градини, които не са на делегиран бюджет.

От тази гледна точка е важно дебатът за промяна в модела „парите следват ученика“ да не води до идеи за отмяна на делегираните бюджети! Според мен последното би довело до разруха на училищното образование.

 

„Парите следват ученика“: това ли е моделът на финансиране днес?

Въвеждането на посочения модел се случи „ударно“ през 2008г., но то бе предопределено още от Националната програма за развитие на училищното образование и предучилищното възпитание и подготовка (2006 – 2015 г.), подготвена от МОН (при министър Даниел Вълчев) и приета с Решение на Народното събрание от 07.06.2006г. Този документ определяше паралелното въвеждане на делегирани бюджети и финансирането на училищата единствено на базата на броя ученици.

Още при обсъждането на Националната програма за развитие на училищното образование и въвеждането на делегираните бюджети + парите следват ученика през 2008г. от Център Амалипе предупреждавахме за три ключови негативни ефекти – закриването на много селски училища и недофинансирането на останалите, задълбочаване на проблема с отпадането на учениците (особено ромските деца) и задълбочаването на образователната сегрегация. За съжаление, и трите негативни последици се проявиха бързо. Така например през 2008г. и 2009г. бяха закрити над 450 училища, преди всичко в селата. Нивата на отпадане също се повишиха, тъй като много от ромските деца в селата със закрити училища не продължиха образованието си, въпреки предоставения безплатен транспорт.

Тези негативни ефекти доведоха до постепенното преосмисляне на еднозначния принцип „парите следват ученика“ от страна на МОН. През 2013г./ 2014 учебна година  в допълнение към ЕРС за ученик бе въведен и стандарт за институция. При приемането на Закона за предучилищното и училищното образование бе включен чл.281, ал.1, който регламентира, че училищното образование ще се финансира чрез три стандарта – за ученик, за паралелка и за институция. Прилагането им се осъществи от 2018г.

(Интересно е да отбележим, че част от аргументите за въвеждането на трите стандарта са именно и използваните днес: през 2018г. Силвия Георгиева пише във вестник Сега „Новият модел на финансиране в средното образование определено се очаква с надежда от гилдията заради обещаните повече средства за малките училища и за тези с концентрация на уязвими ученици… Очакванията от новия модел на финансиране на училищата е да равнопостави, доколкото е възможно, малките и големите училища, т.е. да балансира системата… Големите очаквания към новия модел на финансиране са той да обезсили отречения (вече) принцип “парите следват ученика”, който по мнение на учителите е довел до различни изкривявания. Педагозите вече дотолкова са се напатили от сегашния начин на разпределяне на парите, принуждаващ ги да крият отсъствията на учениците, само и само за да запазят вървящото след тях финансиране, че приветстват всяка промяна.“).

Така че финансирането на училищното образование днес се базира не само на броя ученици, а съдържа и два допълнителни стандарта, които намаляват различията между големите и малките училища. ЕРС за институция е един и същ, независимо дали в нея се обучават 50 или 1500 ученици. Същото важи и за ЕРС за паралелка – получаваните средства са едни и същи, независимо дали паралелката е маломерна (може дори да е с 10 ученици) или е на пълния максимум – 26+3. Последното е добра възможност за по-равномерно финансиране на различните училища – градски и селски, с голям и с малък брой ученици. Тук „ключът“ е в размера, който има значение: колко е голям стандартът за институция, за паралелка и за ученик. Колкото повече средства се отпускат за паралелка и институция, толкова по-малка е „кривата“ в различията между отделните училища. Ясно е, че винаги ще има разлика в това дали училището обучава 100 или 500 или 1000 ученици, но при по-големи ЕРС за паралелка и институция се дава шанс учителите в различните училища да имат по-равни като размер заплати, а учениците да получават еднакви/ почти еднакви възможности. (При разговор на тогавашния просветен министър проф. Цоков и председателят на парламентарната образователна комисия Красимир Вълчев с Център Амалипе и училища от мрежата „Мисия Отличник“ на 01.08.2024г. за проблемите с финансирането на селските училища, Кр. Вълчев посочи като стъпка за решаването им именно увеличаването на ЕРС за паралелка).

Факт е, че най-големият ЕРС е за ученик и от тази гледна точка „парите следват ученика“. Но е факт също така, че ЕРС за паралелка и институция са законово установени и доказали се през годините „буфери“, които дават шанс за по-равномерно и справедливо финансиране на различните училища. Въпросът е какво ще бъде съотношението между трите единни разходни стандарти.

Средствата за работа с уязвими групи – възможност за по-справедливо финансиране.

През 2018г. МОН и тогавашният министър Кр. Вълчев въведоха още един важен буфер, който дава шанс училищата с ромски ученици и селските училища да предоставят по-качествено образование. Чрез чл.52а от Наредбата за финансирането образователните институции с концентрация на уязвими групи получиха и получават допълнително финансиране за своята работа. Уязвимостта на учениците се определя на базата на образователния статус на родителите – ако те са с по-ниско от средното образование, децата им са от уязвима група (тоест не става дума за майчин език или етнически произход). Училищата и детските градини са разделени в пет групи според процента на родители без средно образование и без основно образование, като допълнителното финансиране е най-високо в пета група (между 80 и 100% от родителите са с ниско образование), най-ниско – в първа.

Получаваните средства по чл.52а са по така наречения стълб 1 на делегираните бюджети, тоест те са единствено за заплати и хонорари. Чрез тях училищата заплащат за наемането на образователни медиатори, за екипите за обхват, за допълнителни обучения по български език и за всички други дейности, които водят до пълен обхват (вкл. за допълнителни хонорари на учителите). Логиката на тази инвестиция е ясна: педагозите, които работят с деца от уязвими групи полагат допълнителни усилия, които следва да бъдат заплатени по-добре и така се създава предпоставка в тези образователни институции също да работят качествени учители. Освен това училищата и ДГ с концентрация на уязвими групи имат нужда от образователни медиатори/ помощници на учителя/ социални работници, като средствата по чл.52а покриват техните заплати.

Важно е да отбележим, че индиректно тази инвестиция помага за стабилизирането на финансирането на селските училища. Тя не е предвидена с тази цел и бюджет по чл.52а получават всички училища с концентрация на уязвими групи – независимо дали говорим за градски или селски училища, за институции с много или малко ученици. Но е факт, че от 800 училища, които са единствени в населено място, 750 са с концентрация на уязвими групи. На практика в почти всички селски училища се обучават предимно ученици от семейства с нисък образователен статус. Броят на учениците в тях е малък (изключенията се броят на пръсти и са преди всичко в област Сливен – напр. училищата в Тополчани, Градец, Сотиря и др.) и по този начин финансирането по чл.52а се явява ключова предпоставка за оцеляването на тези селски училища.

Както посочих, тази подкрепа за училищата, които са единствени в населено място на базата на уязвимостта на техните ученици е индиректна: тя не се отнася до малкото селски училища, които са без концентрация на уязвими групи. Многократно от Център Амалипе сме предлагали въвеждането на още един ЕРС – за училища, които са единствени в съответното населено място. Факт е, че тези училища са единствената образователна институция за съответния етап в дадено село и като такива те следва да изпълняват допълнителни функции.

Качеството на образование – липсващият компонент

Една от важните критики, които моделът „парите следват ученика“ получава е това, че не стимулира (най-малкото: не се интересува от) качеството на образование. ЕРС са едни и същи за училищата с високо и с ниско качество. Всъщност, липсва обективен критерий какво е „качество на образованието“. Дали той се базира единствено на училищния успех, на резултатите от НВО и ДЗИ или включва и броя на отпадналите, на непродължаващите в следваща степен, придобитите компетенции, както и ред други елементи?

Към това следва да добавим още един ключов въпрос: как измерваме качеството на образование в различните образователни институции? От години се сблъскват два подхода. Хоризонталното класиране/ съизмерване на различни училища на базата на резултатите от НВО и ДЗИ е придобило популярност и е доказало своята неефективност и несправедливост. Не е едно и също да обучаваш деца, произхождащи от семейства на висшисти с висок социално-икономически статус.

Алтернативен подход е измерването на т.нар. добавена стойност („принадена стойност“), която училището има спрямо своите ученици. Тоест доколко училището и образователният процес в него помага на учениците и тяхната грамотност (използвам тази дума в най-широкия смисъл като „образованост“). Тук има голямо значение какви ученици обучава училището, на какво ниво те са при влизането в училище и как се променят с различните години, класове, етапи и степени. Училищата не се съизмерват едно с друго, а се проследява развитието и добавената стойност на всяко отделно училище, тоест училището се „състезава“ със себе си.

Принципът на добавената стойност на училищата започва да се разработва в България още през 2013 г., с подкрепата на Световната банка и с участието на екип, ръководен от проф. Кирил Банков, а впоследствие моделът е доразвиван в рамките на МОН. Идеята е качеството на училището да не се измерва единствено чрез абсолютните резултати на учениците на НВО и ДЗИ (обичайната практика на МОН и РУО по това време бе да се правят хоризонтални класации между всички училища според резултатите на външно оценяване), а чрез напредъка, който те постигат по време на обучението си, като се отчита изходното им равнище и влиянието на фактори като социално-икономическия статус, семейната среда, езика и характеристиките на училището. През 2021–2022 г. МОН и екипът на проф. Банков разработиха и апробираха по-завършен статистически модел за оценка на добавената стойност, който позволява да се определи доколко дадено училище постига по-добри или по-слаби резултати от очакваното за ученици със сходни характеристики. Първоначалната класация на училищата според „принадената стойност“ бе представена пред отрасловия съвет в МОН (в него участват както експерти на институцията, така и образователните синдикати и директорските съюзи). Очаквано, на челните места в нея бяха много училища с концентрация на уязвими групи. Класацията трябваше да бъде публикувана през септември 2022, но това не бе сторено -по него време имаше поред с правителството, вот на недоверие и ново служебно правителство. Така или иначе никой министър след това не публикува класацията, макар че всички заявяваха подкрепа за оценката на добавената стойност.

Важно е, че тогава МОН изрично подчертава, че добавената стойност не трябва да бъде единственият показател за качество, а да се комбинира с други показатели, различни според типа училище. Именно този вече разработван повече от десетилетие подход днес отново е актуален, разбиран не като единствен показател, но като задължителен такъв.

Какво може да се направи?

Заявеното желание за подобряване на модела за финансиране на училищното образование, така че да се предостави сигурност в работата на учителите, включително в малките селски училища, е напълно резонно и навременно. Все повече селски училища ще бъдат с маломерни паралелки и с намаляващ брой ученици. Това е обективен резултат от миграцията на много семейства в Западна Европа, както и от по-ниската раждаемост, включително в ромска общност. (Противно на широко разпространени стереотипи средният брой на живородените деца за ромска майка е 2.0 – според последното преброяване). При това положение не е изненада, че някои училища поддържат отрицателни практики, като записване на ученици, които реално не посещават училище, преминаване в по-горен клас и на деца, които нямат необходимите знания и т.н. Важно е да се намери подходящ модел на финансиране, който дава сигурност на всички училища.

Какво може да включва този модел?

Както посочих по-горе, нека той да бъде развит в рамките на делегираните бюджети, а не да води до отмяната им. Настоящата законова и нормативна уредба съдържа възможности за подобряване на финансирането чрез:

1. Увеличаване на ЕРС за паралелка и институция: колкото по-големи са те, толкова повече сигурност ще имат малките училища/ ДГ.

Нека направим примерна калкулация на бюджета на училище със 100 и с 1000 ученици при настоящия размер на ЕРС: 1859 евро за ученик, около 9 428 евро за паралелка и около 44 450 евро за институция. Разбира се, реалният бюджет е допълнен с още компоненти –  например за материална база, целодневна организация, занимания по интереси, ресурсно подпомагане, транспорт и др., както и регионални коефициенти и допълнително финансиране. Но за нашето „интелектуално упражнение“ няма да отчитаме тези добавки. Няма да отчитаме и възможността на общините да преразпределят до 15% от получения ресурс между отделните образователни институции. Какво се получава като бюджет на ниво училище на базата на настоящия размер на стандартите за ученик, паралелка и институция?

Да приемем също така, че вие сте директор на основно училище със 100 ученици, като имате желание всички те да се обучават в самостоятелни паралелки – предпоставка за по-високо качество и за това, че учениците ви няма да „избягат“ в други училища. Ясно е, че част от тези паралелки ще са маломерни. Обичайно общините ги позволяват, но не ги дофинансират.

Вашето училище със 100 ученици и 7 паралелки би получило базов делегиран бюджет от 296 346 евро: 185 900 по ЕРС за ученик, 65 996 по ЕРС за паралелка и 44 450 по Стандарта за институция. Това прави 2963 евро на ученик.

Ако сте директор на училище с 1000 ученици и 40 паралелки ще получите като базов делегиран бюджет 2 280 570 евро, от които: 1 859 000 по ЕРС за ученик, 377 120 по ЕРС за паралелка и 44 450 по Стандарта за институция. Това прави 2281 евро на ученик.

Така базовото финансиране на ученик в малкото училище е с около 30% повече в сравнение с голямото училище. Но: разходите за заплати са значително по-големи като процент, което прави живота на директора на малко училище значително по-труден. Различни проучвания сочат, че в малките училища между 82 и 90% от делегирания бюджет се използва за заплати и осигуровки, като учителските заплати са на нормативния минимум. В големите училища с 1000 ученици този процент е значително по-малък – около 70%, при това – при по-високи заплати.

Така възможността за инвестиции в качеството на образование чрез делегирания бюджет е значително по-малка в училищата с малък брой ученици. Порочни практики съществуват и в големите училища (придобилият популярност случай на училище, което пише оценки и преминава в по-горен клас вече починал ученик е от едно от големите училища в Пловдив и няма нищо общо с фейлетона на Чудомир „За Бог да прости“). Но е факт, че недостатъчното финансиране е предпоставка за порочни практики (да си припомним пословицата „Сиромах човек – жив дявол“).

Ако увеличим ЕРС за институция с 15%, а ЕРС за паралелка с 10% при сегашните нива на средствата за ученик, увеличението в бюджета на училище със 100 ученици ще бъде с 4,48% , а в институция с 1000 ученици – 1,98%. Финансистите от МОН могат лесно да изчислят какво е необходимо за обезпечаването на малките училища. При всички положения увеличаването на ЕРС за институция и за паралелка е начинът за моделиране на по-справедливото финансиране на образователните институции, ако искаме да обезпечим и по-малките училища.

2. Продължаване на финансирането за работа с уязвими групи чрез чл.52а от Наредбата за финансиране: то е от ключова важност за образователните медиатори (техните заплати се покриват именно от тези средства и без тях ще бъдат съкратени поне 2/3 от сегашните позиции), както и за обезпечаването на дейността на самите селски училища с уязвими групи. Положителна тенденция от 2025г. бе въвеждането на Стандарт за „институция с концентрация на уязвими групи“ в рамките на финансирането по чл.52а. Този Стандарт е един и същ за всички училища и ДГ, които получават подкрепа за работа с уязвими групи, независимо колко ученици обучават. Той се различава единствено по групата – най-голям е за група 5 и най-малък за група 1. Понастоящем този стандарт е относително малък, но нищо не пречи да бъде повишен.

Самото финансиране по чл.52а е за заплати и хонорари на учители и медиатори. То следва да се актуализира и повишава, което също ще създаде предпоставки за по-голяма сигурност на училищата.

Разбира се, биха могли да бъдат направени и нормативни/ законови промени, които да подпомогнат всички училища, включително тези в малките населени места и с малък брой ученици. Например:

3. Въвеждане на ЕРС за училище, което е единствено в населено място: както посочихме по-горе, тези образователни институции изпълняват допълнителни образователни и културни функции и затова е резонно те да получат допълнително финансиране – независимо дали са с или без концентрация на уязвими групи;
4. Стандарт за качество на образованието: предоставянето на такъв се обсъжда от години. Възможно е да не става дума за ЕРС, а за добавка или компонент, чрез който да бъдат подпомогнати училищата с ниски резултати да наваксат. Последното трябва да бъде допълнено от добавка за постигнати високи резултати и качество, което ще стимулира образователните институции. Тези вид добавки могат да бъдат разпределени по начин, който стимулира полагането на повече усилия, разнообразяване на образователните условия и постигането на по-високи резултати. Моето мнение е, че средствата, които следва да се предоставят на училищата с ниско ниво на образование следва да са на по-висока стойност, но тяхното използване да се регламентира значително по-строго и директорите да имат по-малка свобода в това отношение. Обратното, добавката за добре представящи се училища може да е по-ниска, но да е свързана с по-голяма свобода при използването им. Разбира се, едва ли подлежи на съмнение това, че училищата с високо качество на образование ще получат много по-голям престиж, което ще е свързано с привличането на повече ученици.

Големият въпрос, който винаги възниква е как да преценим/ оценим качеството на образование. Смятам, че трябва да бъде намерен баланс между няколко обективни показателя (нещо като „обществената поръчка“ като резултати на НВО и ДЗИ, отсъствия, процент на отпадане, брой реинтегрирани ученици, представяне на олимпиади и т.н.) и оценка на добавената стойност. Последното е особено важно, за да бъдат признати и оценени усилията на педагозите и на медиаторите в образователните институции с концентрация на уязвими групи. Крайно време е оценката на добавената стойност да бъде въведена и официализирана от МОН.

Посочените идеи са единствено „храна за размисъл“ при обсъждането на промяната в модела за финансиране. Те може и следва да бъдат допълвани и разнообразявани. Важното е в дискусиите да участват широка група от директори, учители, медиатори, експерти и представители на образователни НПО, а не да бъдат „затворени сред обичайните заподозрени“ – МОН, РУО, социалните партньори. Колкото по-широк е приносът от терен, толкова по-добър ще бъде новият модел на финансиране на училищното образование. Смятам, че трябва да обсъждаме по-скоро оптимизиране и използване на възможностите на настоящия, а не кардинално нов модел. Убедил съм се, че еволюционният, а не революционният подход в образованието дава по-добри резултати.

 

Автор: Деян Колев

Вижте още:

Рискове при прилагането на делегираните бюджети в училищата: анализ от 2008г.

Новото в делегираните училищни бюджети от 2018 г.

Ще спрат ли парите да следват ученика