След първите конкурси за конкурентен подбор на проекти през настоящия програмен период: какво възпрепятства участието на НПО? (анализ)

Кратко резюме на този анализ, можете да видите тук.

Програма Образование почти финализира одобрението на проекти по първата „грантова“ процедура през настоящия програмен период, а именно „Утвърждаване на интеркултурното образование чрез култура, наука и спорт“. Публикувани са списъците с одобрени проекти по първите два срока по нея, в процес на оценка са и подадените проекти по третия (и последен) срок за кандидатстване. Няколко неща се виждат дори „с невъоръжено око“, като те вероятно биха се отнесли не само към тази операция, но и към другите процедури за конкурентен подбор на проекти, ако Управляващият орган и Министерството на финансите не променят нещо:

• Нисък интерес за кандидатстване (броят на подадените проекти едва покрива или дори не покрива изцяло бюджета на операцията, одобрен от Комитета за наблюдение);
• възможност за одобрение на проекти с ниско качество (пряко свързана с предходното);
• липса на достатъчно кандидатури от страна на детските градини и ред други особености се отличават още при този първи конкурс.

Особено впечатление прави ниският брой проекти, подадени от неправителствени организации: на пръв поглед изключително странна особеност (особено на фона на малкото възможности пред НПО и техният висок интерес към Еразъм, CERV и други програми, управлявани от Европейската комисия) и в същото време напълно очаквана с оглед на ключови препятствия, поставени на национално ниво. Тези особености проличаха и при ниския интерес към операциите, които Програма Образование и Програма „Развитие на човешките ресурси“ финансира в рамките на първата покана за Интегрирани териториални инвестиции (ИТИ). Очевидно е, че става дума за системни проблеми, които ще съпровождат повечето от предстоящите „грантови“ процедури, финансирани от ПО и ПРЧР. Това може да се окаже сериозна трудност пред изпълнението на двете програми. Дори и тя да бъде лесно „компенсирана“ чрез заделянето на по-голям ресурс за така наречените „системни проекти“ (т.е. големи проекти, изпълнявани от институциите, например Министерството на образованието и науката), остава вероятността за трети програмен период посочените програми да не допринесат за развитието на капацитета на гражданските организации и на гражданското общество като цяло. На какво се дължи това и какво могат да направят Управляващите органи?

„Утвърждаване на интеркултурното образование чрез култура, наука и спорт“: какво показва Операцията?

Операция BG05SFPR001-1.004 „Утвърждаване на интеркултурното образование чрез култура, наука и спорт“ бе първата процедура за конкурентен подбор на проекти по Програма „Образование“ 2021-2027. Общият размер на безвъзмездната финансова помощ (БФП) по процедурата е 31 123 577 лв., като имаше възможност за три крайни срока на кандидатстване. По процедурата можеха да кандидатстват училища, ДГ, общини, НПО. Какво показват резултатите от първия и втория краен срок?

1. „Мижав“ интерес от страна на потенциалните бенефициенти: при първоначалното обявяване на конкурса, интересът бе очаквано много голям – от години нямаше „грантови схеми“ по оперативната програма. Този интерес бързо спадна след като потенциалните кандидати се запознаха с условията на конкурса. Така при първия краен срок кандидатстваха едва 50 бенефициенти, от които 4 отпаднаха на ниво „административно съответствие“, а всички останали 46 бяха одобрени. На практика одобрените проекти бяха за едва половината от стойността на операцията – 17 542 012,60 лева. При втория краен срок интересът бе още по-слаб: кандидатствали 23, отпаднали, поради административно несъответствие 4, одобрени 19 на стойност 7,4 млн. лв. Все още не е публикувана информация за кандидатствалите при третия краен срок (януари 2025), но и там едва ли има „пробив“, а по-скоро въпросът е дали има достатъчно кандидатури, които да изчерпят бюджета за цялата операция.

Това е „стряскаща разлика“ в сравнение с първия програмен период (2007-2013г.), когато при подобни операции имаше по над 400 кандидатури. Така например, бюджетът на Операция „Образователна интеграция…“ бе удвояван на два пъти поради високия интерес. Дори през втория програмен период (2014-2020г.) интересът към малкото обявени грантови процедури бе значително по-висок, особено преди Управляващият орган и Министерството на финансите да въведат ограничението от прилагане на de minimis към проектите на НПО. Разликата е също толкова стряскаща и в сравнение с процедурите за конкурентен подбор на проекти по програмите, управлявани централизирано от Брюксел: така например по повечето от конкурсите на „Гражданство, равенство, права и ценности“ (CERV) броят на кандидатстващите организации е толкова висок, че процентът на одобрените трудно надхвърля 6-7%.

2. Твърде спорно качество на част от подадените проекти: всъщност тази особеност е пряко свързана с предходната. Всички проекти, които преминаха административно съответствие на първия и втория краен срок за кандидатстване, бяха одобрени. Някои от тях получиха едва 55, 56, 57 точки на техническата и финансовата оценка. Това е обидно нисък резултат, особено на фона на централизираните към Брюксел конкурси, по които често дори 90 точки са недостатъчни. Не твърдя, че последното е добро – нормално е процентът на одобрените проекти да е достатъчно висок, за да не обезкуражава потенциалните бенефициенти. Но смъкването на бариерата прекалено ниско е също толкова нежелателно;
3. Прави впечатление липсата на кандидатури/ малкият брой кандидатури от страна на две групи бенефициенти – детските градини и неправителствените организации. При първите два крайни срока равносметката сочи:

Бенефициенти	Подадени проекти	Одобрени проекти
Общини	38	36
Училища	25	21
Детски градини	3	3
НПО	6	4
МИГ	1	1

Причините за „мижавия интерес“ при двете групи вероятно са доста различни. Детските градини, особено тези, които обучават деца от уязвими групи, имат сравнително малък брой деца. Така например, Заповедта на министъра на образованието за разпределяне на средствата за работа с уязвими групи от 2024г. сочи, че едва 4 детски градини имат над 300 деца, а само в една от тях те са над 400. Тоест голямата част от ДГ с концентрация на уязвими групи (490) обучават малък брой деца. Те или са на централизиран бюджет към съответната община, или делегираният им бюджет е нисък. И в двата случая възможността да кандидатстват към европейски програми (там със сигурност са необходими и „оборотни средства“ докато се изчаква верифициране на отчетените дейности и разходи). Да не говорим, че от години капацитетът на детските градини за управление на проекти е значително по-нисък в сравнение с този на училищата, които прилагат делегирани бюджети от 2008г.

Ситуацията с НПО е значително по-различна, както и причините за не-участието им.

Неправителствените организации: наръчник за бариерите пред участието им

Съзнателно или не, Управляващите органи на съ-финансираните от ЕСФ програми, както и Министерството на финансите през последните няколко години (особено през последните два програмни периода, настоящия и предходния) се утвърдиха като иноватори (дори на ниво ЕС) в създаването на препятствия пред участието на неправителствените организации в използването на средства от Европейските фондове. Впрочем, на европейско ниво именно Европейският социален фонд, който по определение инвестира в хората, подкрепя участието на гражданските организации. Както аз, така и много други колеги, многократно сме критикували ЕСФ за относително ниския процент на инвестициите в капацитета на НПО: особено на фона на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство (ЕИП) и на Швейцарския принос. Въпреки това, една от силните страни на Регламента на ЕСФ е достойното място, което отделя на гражданските организации (през последните два програмни периода тяхното място е подобно на това на социалните партньори – синдикати и работодатели) и възможностите, които предоставя за инвестиции в този капацитет, както и за равноправно участие на НПО в използването на средства от ЕСФ. Големият „проблем“ е, че тези възможности не са задължителни, а са  предоставени на мандата на Управляващите органи. Едва ли чиновниците в Европейската комисия са си представяли колко изобретателни могат да бъдат националните им колеги в 27-те държави-членки при използването и особено при не-използването на предоставените възможности.

Веднага бързам да подчертая, че гражданските организации в България не са по-особена „порода“ от тези в другите държави-членки и имат обективния интерес да кандидатстват с проекти, които съответстват на техните цели. „Мижавият интерес“ към „Утвърждаване на интеркултурното образование…“ и към други процедури за конкурентен подбор на проекти не се дължи на липса на капацитет и на интерес. Както посочих по-горе, през първия програмен период и в началото на втория такъв интерес имаше и той бе висок. И по настоящем много български организации кандидатстват към конкурсите, обявени в рамките на централизираните (управляваните от Брюксел) програми на Европейската комисия, въпреки огромната конкуренция.

През последните години CERV финансира и „ре-грантване“ чрез български оператори (Институт Отворено общество, Български фонд за жените, ФРГИ), като там интересът на НПО от България е изключително висок. Същото се отнася и към конкурсите, обявени по Финансовия механизъм на ЕИП и на Швейцарския принос.

Изглежда парадоксално, но е факт: неправителствените организации търсят възможности за кандидатстване с проекти, но не се възползват от Програма Образование (и ПРЧР). Защо това е така и кои са бариерите, които спъват гражданското участие?

De minimis: как да ограничим гражданското участие поради липса на политическа смелост

Многократно сме обяснявали колко сериозно препятствие е прилагането на режим „държавна помощ/ de minimis“ пред гражданските организации. През първия програмен период, той не бе прилаган. През втория период тогавашната ОПНОИР (Оперативна Програма „Наука и образование за интелигентен растеж“) първоначално не използваше, но след 2018г. започна да налага режим на de minimis към НПО проектите. Това е препятствие, което ограничава участието на големите и на средно големите организации. То позволява организация да изпълнява проект максимум на стойност от 200 000 евро (понастоящем – 300 000 евро) в рамките на 3 години. С оглед на факта, че това е дори по-малко от горната граница на един проект по ОПНОИР/ ПО и ПРЧР, последното означава, че организация може да изпълнява един проект за 3 години.

Режимът на държавна помощ е наложен от Европейската комисия единствено за да се предотврати намесата в чисто икономическите дейности и да се избегне изкривяването на икономическия пазар. На ниво ЕС от този режим са освободени проектите в образованието. В България този режим се прилага изключително рестриктивно дори и върху дейности, които не са икономически и за които няма пазар. В резултат, реално се ограничава участието на гражданските организации в използването на средства от ЕС: достатъчно е една организация да  спечели един проект на стойност от 391 000 лв. (понастоящем – 585 000 лв.) и след това три години не би могла да кандидатства с друг проект или да е партньор по такъв. Тъй като работещите организации не са много, посоченото ограничение води до провал на цели процедури за конкурентен подбор на проекти поради липса на достатъчно кандидати.

Очевидно е, че за дейности като превенция на ранните бракове, кампания в най-маргинализираните групи и др. подобни няма пазар. Прилагането на „де минимис“ към тях само по себе си е абсурдно, но е факт още от втория програмен период.

Като участник в Комитета за наблюдение на ОПНОИР, а понастоящем и на ПО многократно съм поставял този въпрос. Представителите на Европейската комисия в Комитета винаги са заемали позицията, че налагането на режим на държавна помощ към проекти за уязвими групи (за които очевидно няма пазар) е напълно неоснователно и останалите държави-членки са намерили начин да избегнат това. Проблемът е, че в крайна сметка отговорността е на Управляващите органи и те не бива да очакват „писмо от Брюксел“ с конкретни указания. Освен Управляващите органи, отношение към решението има и Министерството на финансите, което участва във всички Комитети за наблюдение, съгласува всички Критерии за избор на операция и винаги е настоявало и настоява за прилагането на “държавна помощ”. В крайна сметка отговорност имат и политическите лица – министри и вицепремиери, които вземат решението да наложат или не този режим към дадена операция.

Очевидна е липсата на политическа смелост за поемането на отговорност по този толкова важен въпрос, ограничаващ гражданското участие. Вероятно съществува минимален риск средствата по Операция, която не прилага de minimis да не бъдат верифицирани, но този твърде ограничен риск си струва да бъде поет – както за подсигуряване на НПО участието, така и за да се избегне провала на цели процедури. Най-лесното решение е прилагането на de minimis към всички грантови процедури: така е безопасно, макар че е неефективно. Политическите лица, отговарящи за използването на Европейските фондове напомнят за водопроводчика, който за да спре теча на етаж Х спира водата на целия блок. Така няма теч, макар че няма и вода…

През настоящия програмен период Управляващият орган на ПО започна прилагането на по-елегантно решение: определя като de minimis не целите стойности на проектите, а само тези разходи, които са за екипа и оперативните разходи на съответното НПО, като всички други средства, използвани след прозрачна и конкурентна процедура за подбор на изпълнител, не се разглеждат като държавна помощ. Така голямата част от разходите по отделните проекти не се тълкуват като de minimis. Решението не е универсално, тъй като избягва изискващата политическа смелост интерпретация, че по посочените операции не съществува пазар и изкривяване на пазара. То не се използва и от ПРЧР и други програми. При всички положения “държавна помощ/ de minimis” остава ограничение за участието на гражданските организации, което ще води до провал на конкурентните процедури за проекти. Това от своя страна ще бъде следвано от реторика за ниския капацитет на гражданските организации и за необходимостта Европейските фондове да бъдат използвани преди всичко от институциите и общините (към последните не се прилага de minimis). 

Липсата на аванси: сигурна бариера пред всички

Настоящият програмен период отбеляза нов “връх” в поставянето на препятствия пред НПО участието. През предходните десетилетие и половина организациите можеха да разчитат, че при спечелен проект ще получат аванс от 20%. Това, че той не е достатъчен и не може дори с малко да се съизмерва с централизираните програми (предоставящи обикновено 80% аванс) е саморазбиращо се. След 2022г. дори скромните 20% аванс изглеждат твърде имагинерно, ако водещ бенефициент е НПО. Да видим сега колко организации имат кураж да участват въпреки липсата на аванс…

Всъщност, няма промяна в някоя от европейските регулации. “И преди, и сега” Управляващите органи на ЕСФ+ програмите могат да предоставят аванс от 20% без да нарушават какъвто и да е регламент. Разликата е във важен детайл, въведен изцяло на национално ниво. През предходните години Управляващите органи изискваха от одобрените бенефициенти “Запис на заповед” на стойността на аванса. Понастоящем УО на ПО не признава тази възможност. За обезпечение се приемат единствено банковата гаранция и застраховката върху пълната стойност на аванса. Саморазбиращо се е, че ако организация разполага със сумата на аванса, тя няма нужда да прави банкова гаранция (последната изисква допълнителни такси и разходи), а ще предпочете да работи без аванс, а само чрез междинни плащания на направените разходи.

Причината за непризнаването на Записа на заповед е свързана с необходимостта УО да потърси преведените средства чрез българския съд. Показателно е, че нашите институции предпочитат да не прибягват до правосъдната система. Факт е, че в огромната част от случаите на Запис на заповед организациите прилежно изпълняват дейностите по съответния проект и предоставеният аванс бързо бива отчитан. Също така е факт, че има малък брой случаи, в които това не е било така и се е налагало УО да търсят предоставените аванси по гражданско-правния ред. Оказва се, че в тези случаи записът на заповед не е достатъчно основание, за да може УО незабавно да получи преведената сума, а „само“ снабдява институцията с изпълнителен лист и необходимостта от допълнителни усилия за събиране на плащането.

Водени от добре познатия принцип, че при бълха в дюшека е по-добре да се изгори целият дюшек, УО предпочитат напълно да отхвърлят възможността за аванс в случаи на бенефициент – НПО. Такова обезпечение не се изисква от бенефициенти-разпоредители с бюджет.  Банковата гаранция или застраховката е значително по-лесен за институцията начин да получи обратно преведения аванс. Но са напълно безсмислени за бенефициентите, както поясних по-горе. Така на практика те трябва да изберат дали да работят без аванс, да изтеглят заем или да намерят друг начин, за да подсигурят необходимите средства за първите седмици от изпълнението на проекта. Или да не кандидатстват като водещ бенефициент, а да бъдат партньори на общини или училища, които ще получат безпроблемно аванс и в случай на добра воля (която не е задължителна за тези географски широчини) могат да предоставят аванс и на НПО партньора. Наблюденията ми са, че повечето организации предпочитат този вариант. Опитът на Център Амалипе от изпълнението на партньорски проекти по предходни операции (напр. „Социално-икономическа интеграция…“) сочи, че много от общините са коректни партньори, а други – не съвсем. (Имали сме случаи, при които общини са бавили с месеци вече верифицирани плащания и получен транш от оперативната програма с аргумента „в момента имаме затруднения…“).

Затруднения със събирането на предоставени аванси имат всички възможни донори. Така например, през ковид пандемията множество организации фалираха, вкл. и такива, които получаваха институционален грант от Европейската комисия. Тя започна (и предполагам продължава, вероятно без особен успех) да търси вземанията си чрез прокурор и съдебната система, но не промени практиката да превежда 80% аванс по CERV и други програми. Идеята на българските УО да гарантират преведените аванси, като по същество не превеждат аванси, е принос на България към развитието на гражданското общество. Това е специфична „шокова терапия“ за гражданските организации – ще оцелеят само най-силните. Милтън Фридман, Джефри Сакс и Лешек Балцерович (бащи на „шоковата терапия“) могат само да се гордеят със своите последователи в България. Проблемът е, че ако този подход стабилизира икономиката (макар и на тежка цена, особено за работниците), в социалната сфера и в частност относно гражданските организации той вероятно ще има силно неблагоприятни последици.

Очевидно е, че е необходима политическа воля за преодоляването и на тази бариера. На практика не са нужни нормативни промени, а единствено решение да се продължи практиката от предходните години въпреки неминуемите рискове.

С поглед напред

Участието на гражданските организации в използването на фондовете от ЕС е императивно необходимо както за развитието на гражданското общество, така и за успешното изпълнение на (оперативните) програми и постигането на техните цели. Понастоящем съществуват множество препятствия в тази насока. Две от тях – прилагането на de minimis към подчертано не-икономически проекти на НПО и отхвърлянето на възможността за предоставяне на аванс чрез „запис на заповед“, ограничават и редуцират до минимум възможността на НПО да бъдат бенефициенти в рамките на настоящите и предстоящите процедури за конкурентен подбор на проекти. Преодоляването им изисква политическа воля и желание да се поеме минимален риск в името на развитието на гражданското общество. Със сигурност си струва рискът да бъде поет!

Автор: Деян Колев, deyan_kolev@yahoo.com

Председател на Център Амалипе и член на КН на Програма Образование

Photo by Nopparuj Lamaikul on Unsplash