Какво предлага ЗИД на ЗПУО на Министерския съвет относно образователната интеграция: Разлики с предложението на МОН

След „драматични“ няколкочасови дискусии, парламентарната образователна комисия прие на първо четене предложението на Министерския съвет за промени в основния образователен закон. Дискусиите наподобяваха нещо средно между „буря в чаша вода“ и „претопляне на добре познато ястие“: десетки изказвания, жар и висока енергия (съответстващи на жегата от последните юлски дни), усещане за участие в „мач с предизвестен резултат“… Очаквано най-„пожароопасни“ бяха дискусиите по темата за въвеждане на предмета „Добродетели и религии“. Липсваха/ почти не бяха засегнати разговори по част от основните теми, поради които МОН предложи промени в ЗПУО от 23.05.2025г. – езиковата подкрепа, десегрегацията, пълния обхват и образователната интеграция. С настоящия анализ искам да насоча вниманието именно към тези пропуснати теми: те са посочени от МОН/ МС на първите места сред аргументите за промени в образователния закон и наистина са ключови за цялата образователна система. Между май (когато МОН предложи промените) и юли (предложението на МС, след 754 коментари и предложения към текста на МОН) по тези теми бяха нанесени промени, които направиха текста по-слаб, макар да не го промениха из дълбочина. Тъй като дискусиите по ЗПУО в пленарна зала тепърва предстоят, смятам че все още могат да се направят допълнителни промени, които да доведат до постигането на целите и очакваните резултати, очертани в мотивите на вносителя. Последното би станало и чрез интегриране на част от предложенията, включени в „алтернативните“ ЗИД на ЗПУО, предложени от народните представители акад. Денков и Елисавета Белобрадова.

На 23 май 2025 МОН предложи промени в ЗПУО. Макар те да не се отнасяха до теми като образователната структура и други фундаментални промени, предложените текстове предизвикаха изключително голям брой коментари, реакции, становища и предложения – близо 800. Мотивите, с които МОН предложи, а МС прие да внесе в Народното събрание ЗИД за ЗПУО се отнасят до над 20 различни теми. Сред тях челно място заемат пълният обхват (законовото включване на Междуинституционалния механизъм за пълен обхват, въведен чрез ПМС 100/2018), езиковата подкрепа, десегрегацията на сегрегираните детски градини и училища, образователната интеграция и други. В мой анализ от май, посочих, че тази част от предложените текстове е силна и следва да бъде подкрепена. Това се отнася особено за текстовете, които подкрепят провеждането на междуучилищна десегрегация. „Предложените промени са важна стъпка по посока на реалната междуучилищна сегрегация. Законопроектът съдържа за първи път терминологично уточнение кои образователни институции са сегрегирани, какво е сегрегация и десегрегация. До този момент юристите в МОН и особено в МВнР избягваха по всякакъв начин посочените понятия със звучащите почти смешно аргументи, че няма законово ограничение ученици от мнозинството също да се запишат в тези училища…“

За съжаление, опасенията, че ще има реакция срещу предложените текстове се оправдаха. Основните възражения отново бяха от Министерството на външните работи, както и частично от Националното сдружение на общините в Република България. Отговаряйки на техните възражения, Министерският съвет замени „десегрегация“, „вторична сегрегация“ и „сегрегирани училища и детски градини“ (набедени за неясни и дори за „противозаконни“ понятия) със звучащите абсурдно „обособени детски градини и училища с концентрация предимно на ромски деца и ученици“. Не съм юрист и нямам претенциите да разбирам сложния правен език, но мисля, че това е прецедент – вероятно за първи път в закон се говори за „ромски деца и ученици“, т.е. се визира експлицитно етническата принадлежност на учащите. Това, което е по-важно в посоченото определение е, че то определя като „обособяване“ наличието в образователните институции преди всичко на ромски деца и ученици: „16а. Обособени детски градини и училища“ са детски градини и училища с концентрация предимно на деца и ученици от ромски произход, което прави невъзможно осъществяването на политика за ефективно приобщаване в системата на предучилищното и училищното образование.“

За непредубедения читател на законовия текст, това би означавало, че народните представители приемат, като проблем пред ефективното приобщаване ромската идентичност на учащите – не ниския образователен статус на родителите, бедността и други етнически неутрални фактори, а това че децата са роми. Звучи наистина абсурдно, а мнозина биха казали „почти расистко“. До сега МОН винаги/почти винаги използваше термина „деца и ученици от уязвими групи“, определяйки последните на базата на образователния статус на родителите – с образование, което е по-ниско от средното. Например, посоченото е заложено в Наредбата за финансирането: чл.52а, определя допълнителни трансфери за образователните институции с концентрация на уязвими групи, като тази концентрация се определя от образователния статус на родителите, попълван чрез „характеристика на средата“ от системата НЕИСПУО. Тук не се използват етнически термини и по саморазбиращ се начин ромските деца, чиито родители са със средно или висше образование (те стават все повече), не са определени като „уязвима група“.

На пръв поглед направената промяна по замяна на „сегрегация“ с „обособяване“ и на „десегрегация“ с „преодоляване на обособяването“ звучи едва ли не като техническа промяна, направена за да се удовлетворят юристите на МВнР, които едва ли познават в детайли образователната реалност и очевидно нямат чувствителност към текстовете с дискриминационни внушения. В законопроекта на Министерския съвет са запазени десегрегационните предложения от законопроекта на МОН от 23.05.2025г.: чл. 62 и чл. 99 изискват провеждането на политики за „преодоляване на обособяването“ на детски градини и училища, остават текстовете, чрез които РУО могат да намалят план-приема в „обособените училища с концентрация на ромски ученици“ и останалите анти-сегрегационни текстове. Но тази промяна само на пръв поглед е техническа. Така направена тя дава възможност за практическо заобикаляне на тези текстове с аргумента „в нашето училище няма концентрация на ромски ученици, защото родителите не се определят като роми“. Факт е, че родителите в много от сегрегираните квартали предпочитат да се определят като турци, българи, румънци или изобщо да не се определят. През последните години това дава основание на директорите на училища в тези квартали да твърдят „с гордост“, че училищата са етнически смесени – например в големите сегрегирани училища в Столипиново учат „турци и роми“, тъй като малка част от жителите там (преди всичко от групата на бургоджиите) се определят като роми, а повечето (от групата на миллета) – като турци. Така с магическа пръчка е „решен“ проблема със сегрегацията – няма значение, че родителите са дори без основно образование, децата отсъстват (възможно е дори заминалите в чужбина да получават оценки „за Бог да прости“), резултатите от НВО са плачевно ниски…, но всичко това е без значение, защото е преодолян проблема с „обособяването“ и „концентрацията на преди всичко ромски ученици“! По този начин законодателят би изпълнил петилетката не за три години (добре известният лозунг от недалчното минало), а за 1 ден – обособяване няма, защото учениците не са ромски. Звучи смешно, но е по-скоро тъжно. Не се и съмнявам, че ако законът бъде одобрен в този му вид, ако никой не го атакува в Конституционния съд и той влезе в действие, директорите на сегрегираните образователни институции дори ще насърчат ромските родители да се определят по всякакъв друг начин, за да избегнат прокарването на „дейности за преодоляване на обособяване“. Така на практика тези текстове от закона ще бъдат ефективно заобиколени…

Оставям на страни проблема, че термините „сегрегация“ и „десегрегацие“ отдавна са получили гражданственост в множество документи на МОН и на правителството. Десегрегацията бе един от основните приоритети в Стратегията за образователна интеграция на децата и учениците от етническите малцинства (първият вариант бе одобрен през 2004г., след това имаше три други), в Програмата на ЦОИДУЕМ, в Националната програма за развитие на образованието, обучението и ученето до 2030, в Програма Образование и още ред други документи. Ежегодно МОН одобрява и Национална програма „Подкрепа на общините за десегрегация…“, Програма Образование също обявява конкурси за проекти за десегрегация и превенция на вторичната сегрегация. Десегрегацията е също така един от приоритетите на Националната стратегия на Република България за равенство, приобщаване и участие на ромите, както и  в предхождащите я документи. От много години учители, директори, общини и ред други институции знаят какво е сегрегация и десегрегация. Последното не означава, че всички са щастливи с това, още по-малко – че искат да реализират дейности за десегрегация. Дори напротив – не само в България, но и в целия ЕС осъществяването на десегрегационни политики е трудна задача. На думи тя среща разбирането на всички, но това е до момента, в който ромските деца реално започнат да учат в училища с български ученици: тогава много от родителите от мнозинството предпочитат да запишат децата си в друго училище, което води до „вторична сегрегация“ и бързото превръщане на етнически смесените училища във вторични сегрегирани. Политиците, както на общинско, така и на национално ниво, също избягват десегрегационните политики, за да не загубят избиратели.

Така проблемът със сегрегацията се задълбочава и среща „широко затворените очи“ на политици, родители и на обществеността. По данни на Агенцията на ЕС за основни човешки права над 60% от ромските деца в България се обучават в класове, в които учат само или почти изцяло ромски ученици. По данни от проучване на Център Амалипе и МОН от 2020г. в българските градове функционират над 120 изцяло сегрегирани училища, а още 64 са в процес на сегрегация. Към тях можем да добавим и още 150 професионални гимназии, които са сегрегирани или в процес на сегрегация. Това проучване също използва етнически неутрален критерии за образователен статут на родителите, а не  тяхното етническо самоопределение.

Заменяйки термините сегрегация и десегрегация, Министерският съвет пропуска изключително важният факт, че те са част от така нареченото „меко законодателство“ (soft legislation) на ЕС. Препоръките на Съвета на ЕС за равенство, приобщаване и участие на ромите от 12.03.2021г., както и предходните Препоръки от 2013г. използват термина сегрегация и поставят цели за десегрегация в образованието. Те са част от „мекото законодателство“ на ЕС, които всички държави от Съюза доброволно са се ангажирали да изпълняват. Подкрепени са и от България. От тази гледна точка „олекват“ аргументите за противозаконност на тези термини.

Категорично твърдя, че относно сегрегацията и десегрегацията в ЗИД на ЗПУО, внесен от Министерския съвет е значително по-слаб от предложението на МОН от 23.05.2025г. Ако текстът бъде одобре в този му вид, той вероятно би паднал в КС и със сигурност би бил лесен за заобикаляне. Резонно е връщането към текстовете от 23.05.2025г., евентуално допълнени и разширени, но без смисловата им промяна (особено без реферирането към ромската идентичност на учащите). Първоначалните текстове имат много по-голям шанс да доведат до положителна промяна и до реален напредак със справянето с тежкия проблем „образователна сегрегация“. Разбира се, за да постигнем реален напредък далеч не е достатъчно да имаме законови текстове, но това все пак е необходимо.

Езиковата подкрепа: „На западния фронт – нищо ново“
Заглавието от известната книга на Ремарк е подходящо при сравнението в текстовете за езиковата подкрепа между варианта на ЗИД на ЗПУО, предложен от МС през юли и първоначалния текст на МОН от май. Има някои дребни редакционни допълнения, но те не са по същество. Разбира се, заглавието на Ремарк не е подходящо за цялостния иновативен замисъл за специални текстове, които да подсилят езиковата интеграция. ЗПУО от 2015г. не предлага почти нищо, което да е различно от цялостната обща подкрепа за личностното развитие чрез допълнителни модули по български език. Такива бяха предоставени както чрез системните проекти, така и по други начини от бюджетите на училищата. Те имат положителен ефект, но очевидно не са достатъчни – хиляди ученици постъпват в първи клас без необходимото владеене на български език. ЗИД на ЗПУО предлага две нови форми за езикова подкрепа – интеграционно обучение в индивидуална форма и подготвителен езиков клас (чл.16, ал.4).

Подготвителните езикови класове ще бъдат нещо съвършено ново. Текстът на ЗИД на ЗПУО предвижда:
– Възможност в тях да участват ученици от различни класове в рамките на един етап от образованието;
– Учениците в тези класове не повтарят класа, дори ако имат слаб успех по други предмети – т.е. предвиден е специален режим на оценяване, който да акцентира върху усвояването на български език. По желание на учителите и родителите учениците могат да изучават и други предмети, като математика, музика, физкултура… Идеята е другите предмети да бъдат езиково ненатоварени и по тях да не се поставя оценка. Те няма да са причина ученикът да повтаря същия езиков клас – причина може да бъде единствено невладеенето на български език;
– Въвеждат се удостоверения с ниво на владеене на езика и препоръки за бъдеща езикова подкрепа.

В предходния мой анализ изразих притеснения, че въпреки добрите намерения, възможността за повтаряне на езиковия клас може да доведе до “бърза писта” за отпадане на учениците. Ако си представим, че ученик изкарва 2 години подготвителен клас и след това повтори първи клас, то съответният ученик ще постъпи във втори клас на 11 години. Това е екстремен случай, той вероятно ще се реализира само при единици, но все пак съществува като възможност/опастност. Резонно е ЗИД на ЗПУО да не предвижда възможност за повтаряне на езиковия клас, освен в случай на системни отсъствия от него. Достатъчно е повтарянето в първи клас, което също би се случило поради невладеене на български език.

И още едно важно предизвикателство, което се отнася не до текста на самия закон, а до неговото изпълнение в последствие: начинът за предоставяне на допълнителната езикова подкрепа. Практиката от последните години е допълнителните обучения по български език (независимо дали са финансирани от системните проекти или по друг начин) да бъдат организирани като стандартните (скучновати или дори направо скучни) часове по БЕЛ. Ефектът от това няма как да е „Уоу“. Учениците, които срещат затруднения в рамките на стандартните часове по БЕЛ, не постигат особен успех и при допълнителните занятия, следващи принципа „още от същото“. Значително по-голям ефект има, ако допълните часове се провеждат по нетрадиционен и интерактивен начин – например като театър, игри и други, използващи активно книжовен български език. Ефектът е още по-голям, ако тези часове са и с интеркултурни елементи, като представят (на български език) културата и традициите на различните етноси.

Образователната интеграция: Отнесена от вихъра
В настоящия ЗПУО терминът „образователна интеграция“ не е застъпен в детайли. Той се споменава в контекста на политиките за равен достъп до образование. Например, в: чл. 14, ал. 1, т. 8 – „подпомагане на образователната интеграция на деца и ученици от уязвими групи“; чл. 26, ал. 1, т. 10 – училището може да участва в проекти за „образователна интеграция и приобщаване“; чл. 347 (преходни и заключителни разпоредби) се споменава „интеграция на деца и ученици от етнически малцинства“

Една от силните страни в предложението на МОН за промени в ЗПУО от 23.05 бе включването на определение за образователна интеграция: „институционален процес, при който образователни субекти, носители на етнокултурни специфики, си взаимодействат в единна образователна среда, като в процеса на обучение, възпитание и социализация формират интеркултурни компетентности и споделени граждански ценности, запазвайки своята етнокултурна идентичност и получавайки равни възможности за социална реализация.“ Посоченото определение е в съответствие с аналогичен текст от Стратегията за образователна интеграция на децата и учениците от етническите малцинства от 2010. Във варианта на ЗИД на ЗПУО от юли определението за образователна интеграция е изчезнало. Липсва каквото и да е обяснение на този факт.
ЗПУО следва да включи отново предложеното определение. Това вероятно не изненадва никого, тъй като от години интересът към образователната интеграция остава в сянката на цялостната парадигма за включващо образование. В България (както и в други държави) последното се възприема преди всичко като приобщаване на децата със СОП и на тези с ниски оценки/ пропуски в учебното съдържание. Образователната интеграция включва теми като интеркултурното образование, сегрегацията и десегрегацията, запазването на етническата идентичност на децата от етническите малцинства. Те не са част от приобщаващото образование, не и от начина, по който то се разглежда в България. Безспорно положителен факт е, че приобщаващото образование е един от водещите принципи на ЗПУО. За съжаление, образователната интерация системно е отбягвана, най-вече поради сложността на нейните предизвикателства. От самосебе си се разбира, че включването на определение за образователна интеграция в ЗПУО няма да разреши проблема с подценяването и избягването на тези политики. Въпреки това, наличието на определение в основния образователен закон би било първа важна стъпка в тази насока. При положение, че между ¼ и 1/3 от българските ученици принадлежат на етнически малцинства, това определено е необходимо за образователните политики.

 Вижте още:

Какво предлагат промените в ЗПУО относно образователната интеграция?

Становище на Център Амалипе към ЗИД на ЗПУО, предложен от МОН на 23.05.2025 г.

Автор Деян Колев