Пречките пред участието на НПО в оперативните програми – има ли развитие пред преодоляването им?
Гражданските организации почти не участват в използването на средства от Европейския съюз чрез националните (оперативни) програми. Две ключови пречки предопределят липсата на проекти от НПО – липсата на аванси, ако водещ бенефициент е гражданска организация и прилагането на режим де минимис за всички дейности, независимо че те се отнасят за не икономически дейности. Тези пречки съществуват само в България и не са въведени от Европейската комисия, а са резултат от национални решения. НПО от години водят застъпничество за премахването им. През последните месеци има положително развитие по някои от тях. Политическите турбуленции могат да застрашат малкото постигнато, но могат и да го разширят, като доведат до намирането на устойчиви решения. Какво се случва и какво може да бъде направено?
В наш предходен анализ „След първите конкурси за конкурентен подбор на проекти през настоящия програмен период: какво възпрепятства участието на НПО?“ посочихме основните пречки пред участието на НПО в използването на средства от Европейския социален фонд чрез Програма „Образование“ и Програма „Развитие на човешките ресурси“. Тези пречки са свързани преди всичко с липсата на аванс, ако водещ бенефициент е не бюджетно предприятие, тъй като Министерството на финансите и управляващите органи спряха да признават „Запис на заповед“ като гаранция за обезпечаването на предоставения аванс (практика, която бе широко използвана през предходния програмен период и доведе до по-широко участие на НПО). Така се оказа, че ако водещ бенефициент е община, училище или друго бюджетно предприятие, Управляващия орган предоставя аванс, а ако е НПО се изисква банкова гаранция или застраховка. Елементарна калкулация сочи, че гражданските организации следва да разполагат с много голям ресурс, за да изпълняват европейски проекти. Например, ако подадат проект за 250 000 евро (в партньорство с училища и общини), те няма да получат авансово 50 000 евро (20 %, което е обичайната практика на оперативните програми), но училищата ще очакват този аванс от водещата организация. Логично е, че НПО спряха да подават свои проекти, а участват само като партньори на общини и училища, за да получат по този начин аванс. Крайният резултат е, че цели операции бяха реализирани на ниска стойност или се провалиха. Пример в това отношение е операцията „Десегрегация и превенция на вторичната сегрегация“ по Програма „Образование“ – тя се реализира с половината бюджет от отпуснатия, като се изпълняват проекти на училища и общини, но нямаше нито едно НПО, което да кандидатства по нея (виж кратък анализ на операцията на https://amalipe.bg/desegregacia). Липсата на аванс за НПО проектите е трудност, която възпрепятства всички граждански организации, независимо къде работят, с кого работят и какъв е техният ежегоден бюджет. Както посочихме по-горе, тази пречка се появи през настоящия програмен период (в самия край на 2022).
Друго препятствие, особено пред по-големите организации,
е това, че всички проекти прилагат режим на държавна помощ /де минимис/. Характерното за него е, че се изисква всеки икономически субект, който реализира икономически дейности да получава не повече от 300 000 евро за три години с финансиране от държавата и ЕС. Европейската комисия формулира това изискване като „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки […], доколкото засяга търговията между държавите членки“. Това изискване се прилага към икономическите дейности, за които има икономически пазар и ЕК внимава да не наруши пазарната логика, особено в търговията между страните членки. Лесно е да се разбере, че НПО проектите, особено отнасящите се до интеграция на ромите и други уязвими групи, са много далеч от такава заплаха – за тези дейности липсва пазар, те не нарушават пазарната логика и не застрашават търговията между държавите членки. Това е и причината, поради която де минимис не се прилага към проекти на гражданските организации за интеграция на уязвими групи в никоя друга държава от ЕС. България стана „пионер“ в негативния смисъл още през предходния програмен период. ОПРЧР започна прилагането на де минимис от самото начало на периода, а ОПНОИР (предшественика на Програма „Образование“) се присъедини в средата на периода. В резултат на това няколко операции на ОПНОИР се провалиха, тъй като активните НПО вече бяха изразходили „лимита“ на де минимис и не можеха да кандидатстват. Тази пречка се отнася най-вече до по-големите организации, които имат опит и реализират дейности по различни програми.
Застъпничество и позитивно развитие
Гражданските организации от години водят застъпничество срещу тези пречки. В него активно участват Център Амалипе, БЦНП, Съветът за развитие на гражданското общество и ред други. В края на октомври 2025 организациите проведоха специална среща с вицепремиера по европейските фондове Томислав Дончев, Централното координационно звено и ръководителите на ПРЧР и ПО. На срещата участниците се договориха за намирането на конкретни решения и спрямо двете пречки. През следващите седмици стана ясно нежеланието на Министерството на финансите и на управляващите органи да поемат по-голям риск при предоставянето на аванси на НПО и особено при неприлагането на де минимис. Това, че рискът не е голям бе многократно аргументирано от различни организации, които изпълняват ролята на междинни звена към програми на ЕК, ЕИП и Българо-швейцарската програма за сътрудничество. Така например Институт Отворено общество предоставя аванси от 40% + 40 % за организации, които са одобрени по проекти на Програма CERV и нито една от тях не е изпаднала в състояние, не позволяващо изпълнението на проектите и застрашаващо авансите. Подобен е опитът и на Българският фонд за жените (БФЖ), който предоставя аванс от 90 %.
Като приемливо решение се очерта предложението на Програма „Образование“ да въведе режим на плащания на постигнат резултат, при който първите плащания да бъдат предоставени при постигането на резултати, които не изискват влагането на финансов ресурс – например изработването на план за действие, подписването на споразумения с всички изпълнители и доставчици и т.н.
Друга важна стъпка, предприета от ПО бе освобождаването от де минимис на проектите по Воденото от общностите местно развитие (проектите към МИГ в селските райони). Аргументите за това освобождаване бяха свързани с характера на самите проекти, които се отнасят до изцяло местни дейности на територията на съответната МИГ, които няма как да застрашат търговията между държавите членки на ЕС. За съжаление този аргумент все още не се прилага към другия териториален подход – Интегрираните териториални инвестиции ИТИ, макар че той важи в същата степен и към тях. Не са изведени не икономическите дейности именно като такива. Въпреки това обещаващ е фактът, че Управляващият орган на ПО се ангажира с изключването от де минимис на цяла операция, като МФ се съгласи с това.
Позитивно развитие бе постигнато в рамките на мандата на служебното правителство на Андрей Гюров. Отговаряйки на запитване от Съветът за развитие на гражданското общество, служебният финансов министър Георги Клисурски определи като не икономически широк спектър от дейности, които неговите предшественици смятаха за икономически – дейности за осъществяване на граждански мониторинг, обществен контрол и анализ на прилагането на публични политики; аналитична, консултативна и застъпническа дейност в обществен интерес, включително формулиране на приложения за подобряване на нормативната и институционалната среда и др. Писмото до СРГО от Министър Клисурски бе изпратено в един от последните дни на служебното правителство, но то е официален документ и може да послужи като основа за последващо освобождаване от де минимис на тези дейности по всички програми.
Какво може да се направи през следващите месеци
Описаните положителни развития нямат характера на устойчиво преодоляване на пречките пред участието на гражданските организации в инвестициите със средства от ЕС. Както посочихме по-горе, двете основни спънки са на национално ниво и не се срещат в други държави от ЕС. Тяхното устойчиво преодоляване са изцяло в правомощията на българските политици. Какво могат да направят те?
- Освобождаване от де минимис на всички проекти по териториалните подходи ВОМР и ИТИ: двата териториални подхода вероятно ще бъдат широко използвани и през следващия програмен период, въпреки че в България те все още се сблъскват с множество трудности. Фактът, че ИАПО успя да „освободи“ от де минимис операция по ВОМР дава надежда, че това може да бъде повторено и с други операции по ВОМР, както и по ИТИ. Впрочем, изложеният аргумент, че проектите по ВОМР са изцяло местни и не застрашават търговията между държавите членки на ЕС, може да бъде приложен и към широк спектър от проекти в т.нар. „национални операции“. Например, операция „десегрегация“ също финансира на практика местни проекти, които със сигурност не застрашават търговията на европейско ниво – каква заплаха са десегрегационните дейности в училищата в село Х и град У за европейската търговия?
- Освобождаването от де минимис на дейностите, посочени в писмото на служебния министър на финансите Г. Клисурски също предоставя множество евристични възможности. Ако тези дейности бъдат освободени във всички последващи операции, още повече при разширяване на този списък, това ще даде шанс за реалното освобождаване от държавна помощ на всички неикономически дейности. Заплаха би било следващите министри на финансите да пренебрегнат посоченото писмо, да се върнат към старата практика „най-безопасно е всичко да бъде по де минимис“. Парадоксално е, но в България за добър водопроводчик се смята този, който при теч в някой апартамент спира водата на целия блок – така няма теч, нищо, че никъде няма вода…
- Предоставянето на аванси за проекти на гражданските организации е от ключова необходимост! Работещ вариант е признаването на „запис на заповед“ като легитимен начин за предоставяне на аванс. Тази практика е заимствана от Израел (тя няма нищо общо с войната в Газа или в Ливан), използва се и в множество други държави. Рискът при нейното прилагане е минимален, докато ползите от нея са огромни – реалното участие на гражданския сектор и по-успешните инвестиции чрез средства на ЕС.
Резервен вариант е предложеното от ИАПО решение – предоставянето на плащания за постигнати резултати, като първите от тях са за логистични дейности, които не изискват ваденето на финансов ресурс от бенефициента.
- При провал на предходните решения, ЕК би могла да подходи чрез нетрадиционно решение – определен ресурс от оперативните програми да бъде насочен към оператор/междинно звено НПО, което да организира последващите конкурси и да поеме риска за предоставяне на аванс и освобождаване от де минимис. Всъщност, това решение не е толкова необичайно. През предходните няколко години, след като ЕК се убеди, че твърде малък ресурс от програма СЕРВ (гражданство, равенство, права и ценности) достига до по-малките организации, тя въведе практиката да ангажира НПО оператори. До сега в България като такива бяха ангажирани Институт Отворено общество, БФЖ, ФРГИ. Практиката от конкурсите, които те организираха сочи, че по тях кандидатстваха стотици организации (ПРЧР и ПО нямат подобен успех), те реализираха дейностите си, нямаше загуба на аванси и т.н.
Регулациите на ЕСФ+ позволяват междинно звено да бъде не само държавна институция, но и НПО. Това би могло да бъде работещо решение, ако българските институции не проявят необходимата гъвкавост и политическа смелост.
Участието на гражданските организации в изпълнението на оперативните програми е залог за ефективността на тези инвестиции. Всички ние имаме интерес европейските средства да бъдат използвани не само за магистрали, „твърди дейности“ и за пробуждане на корупционни практики, но и за по-добро образование, социална закрила и достигане до всички граждани, включително до най-уязвимите. В целия свят, както и в България, работещите НПО са доказали своята ефективност в изпълнението на дейности, от които държавата е абдикирала. Разбира се, далеч не всички организации правят успешно това, корупция е налична и при тях. Но предоставянето на възможност за НПО участие е ключова предпоставка, която върви заедно с механизмите за гарантиране на ефективността от това участие.
Вижте още: