Образователният закон – между липсващия консенсус и необходимите промени
Сагата с промените в ЗПУО напомня на случилото се със същия закон преди приемането му. Вероятно малцина помнят, че усилията за подготовка на този закон започнаха още през 2010г., бяха съпроводени с работа на множество подгрупи, след което бе приет на първо четене и дори на второ четене до чл.47. Последва оставка на правителството поради зимните протести през 2013г. Така ЗПУО бе отново предложен и приет през септември 2015г. Оставката на настоящото правителство ще бъде последвана от много кратък оставащ живот на 51-вото НС. Факт е, че ЗИД на ЗПУО не е консенсусен, по него има множество различия, предложенията за промени между първо и второ четене са многобройни и намирането на консенсус би отнело месеци. Затова е твърде вероятно промените в ЗПУО да бъдат отново предложени и гласувани от следващото НС. Все пак при настоящите дискусии и липсващия/ постигнатия консенсус по част от темите изкристализираха позициите на основните политически сили. Вероятно те ще бъдат участници и в следващия парламент. Какво предлагат партиите по темите десегрегация и образователна интеграция?
Приемането на закон изисква гласуването на първо и второ четене да се случи в рамките на едно и също Народно събрание. Това означава, че настоящият ЗИД на ЗПУО ще премине в историята, освен ако народните представители не решат да го гласуват и на второ четене. Последното е малко вероятно и би било противопоказно, като се има в предвид сериозните различия по няколко теми и невъзможността да се постигне консенсус в рамките на оставащите малко пленарни дни. Не е изненада, че Законът за предучилищното и училищното образование предизвиква толкова различни предложения и позиции – така бе и при неговата подготовка. Различията са най-вече по теми като въвеждането на задължителния предмет Добродетели и религии, повтарянето на класовете от началното образование, мандатността на директорите, използването на мобилни телефони и ред други. Почти няма остри различия по темите, свързани с десегрегацията и образователната интеграция, но и тези текстове съдържат сериозни проблеми, които следва да бъдат отстранени/ поправени. Трудно може да се прогнозира кога промените в ЗПУО ще бъдат отново внесени в парламента и какво точно ще бъде предложено. Но от провелите се дискусии до сега можем да изведем следните изводи:
Десегрегацията – хем я има, хем трябва да я прикрием, или “Без Живков по Живковски”
Старите ромски активисти от бивша Югославия разказват интересна история за политиките спрямо ромите/ циганите през комунистическия период. Титова Югославия дава широки хоризонти за развитие на ромската култура и език. Макар да не са обособени като народ с отделна република или област, ромите получават възможност да развиват своята идентичност и дори имат свой председател – другарят Балич. Нещо подобно се случва и в България, но само през първата петилетка на „народната власт“. След това както България, така и Румъния поемат към политика за асимилация на ромите. Долу-горе през това време другарят Балич от Югославия се среща с другаря Живков, за да го пита за правата на ромите. „Другарю Балич, в България цигани няма“, отговорил му нашият пръв държавен и партиен ръководител, след което намигнал – ясен знак, че е напълно наясно с реалното положение. Дали тази история е вярна или е само анекдот, едва ли има значение. Но тя показва една важна част от народопсихологията на българските управленци – поне по онова време.
ЗИД на ЗПУО продължава политиката в тази насока „без Живков по Живковски“, ако перифразираме популярния от предишната епоха лозунг. Законопроектът отрича думата сегрегация и наличието на сегрегация в България, намигайки в тази насока. Как по-точно и защо?
Първоначалното предложение на ЗИД на ЗПУО, публикувано от МОН на 23.05.2025 ясно включваше текстове за десегрегация – допълнения към чл.62 и чл.99, изискващи общините със сегрегирани училища и ДГ да предприемат мерки за десегрегация, включително да намалят план-приема в сегрегираните училища, включване на РУО в този процес и т.н. Както посочих в анализ от края на май „Законопроектът съдържа за първи път терминологично уточнение кои образователни институции са сегрегирани, какво е сегрегация и десегрегация. До този момент юристите в МОН и особено в МВнР избягваха по всякакъв начин посочените понятия със звучащите почти смешно аргументи, че няма законово ограничение ученици от мнозинството също да се запишат в тези училища…“
За съжаление, въпреки множеството подкрепителни позиции за тези текстове по време на съгласувателната процедура през юни, МВнР успя да накара цялото правителство да намигне и да приеме, че сегрегация няма. Този термин бе заменен в законопроекта на Министерски съвет от юли 2025 със звучащия абсурдно и противоконституционно „училища с концентрация на ромски ученици“. Логиката на юристите от МВнР е, че сегрегация в България няма, защото това са училища със стандартна програма и никой не пречи на българските родители също да записват децата си в тях. В България никога не е имало законодателство „Джим Кроу“, което да създава отделни училища за роми, следователно – сегрегация няма. Тук непредубеденият читател, (който е запознат с факта, че над 180 общообразователни училища и 150 професионални гимназии са изцяло или преобладаващо с ромски ученици) би се зачудил: дали чува Живковото намигващо „в България цигани няма“ или епиграмата на Радой Ралин „Погледнато формално, всичко е нормално. Погледнато нормално, всичко е формално.“
На пръв поглед, направената промяна в законопроекта, предложен от МС е само техническа: заменено е „сегрегация“ с „обособяване“. В законопроекта на Министерския съвет са запазени десегрегационните предложения от законопроекта на МОН от 23.05.2025г.: чл. 62 и чл. 99 изискват провеждането на политики за „преодоляване на обособяването“ на детски градини и училища, остават текстовете, чрез които РУО могат да намалят план-приема в „обособените училища с концентрация на ромски ученици“ и останалите анти-сегрегационни текстове. Но тази промяна само на пръв поглед е техническа. Тя представлява замълчаване на факта за съществуващата фактическа сегрегация и още по-важно – дава възможност „елегантно“ общините и директорите да не предприемат никакви десегрегационни дейности. В друг мой анализ бях посочил, че „Така направена тя дава възможност за практическо заобикаляне на тези текстове с аргумента „в нашето училище няма концентрация на ромски ученици, защото родителите не се определят като роми.“
МОН и народните представители си дадоха сметка за тази опасност и решиха да я избегнат на второ четене. И го направиха по възможно най – проблемния начин – предлагайки термина ‘‘училища с концентрация на ученици с майчин ромски език“. Определяйки този твърде спорен термин в Преходните и заключителните разпоредби, депутатите предлагат: „16 a. „Обособени детски градини или училища“ са детски градини или училища с деца или ученици, чийто майчин език е ромски, в които поради високата им концентрация е невъзможно осъществяването на политика за ефективна образователна интеграция.“
В предложението за промени, които да бъдат гласувани на второ четене, 9 народни представители аргументират предложението си за промяна в текстовете, касаещи ‘‘концентрацията на ромски ученици“ с ‘‘Предлага се промяна, която определя, че за обособени детски градини и училища се променят детските градини и училищата с висока концентрация на деца и ученици с майчин ромски език, т.е. обособяването е въз основа на майчиния език, а не въз основа на произхода… Целта е да не се наруши принципа на етническата неутралност… От друга страна, разпоредбите на Закона за предучилищното и училищното образование определят наличието на учебен предмет майчин език, съответно утвърждаването на учебни програми и учебници по майчин език, включително майчин ромски език, което прави позоваването на обособяването на детските градини и училищата на основата на концентрацията на деца и ученици с майчин ромски език последователно и системно. ‘‘
Добре е, че няма да има време тази корекция да бъде приета и тя в никакъв случай не бива да се предлага и в следващото Народно събрание. Терминът звучи не само твърде проблемно и стигматизиращо, поставяйки знак на равенство между ‘‘майчин ромски език“ и ‘‘образователен проблем“. Какъв проблем би било, ако ученици имат висок успех, не отпадат от училище и държат на своя майчин ромски език? Макар и да не са много, вече имаме пример на училища с подобен профил. Например, в СУ “Христо Ботев“ – с. Долни Цибър всички ученици са с майчин ромски език, както и 4/5 от учителите. От години в училището няма отпаднал ученик, резултатите на НВО и ДЗИ са високи, възпитаници на училището редовно печелят областни и дори национални конкурси. Майчиният език, включително ромският НЕ Е образователен проблем, дори напротив – той е предпоставка за развитието на езикова компетентност. Да се смята, че учениците с майчин ромски (или турски, румънски…) език са обречени на ниски образователни резултати и затова трябва да бъдат ‘‘разконцентрирани“ по други училища е стигматизиращо. Проблемът на сегрегираните училища не е това, че обучават ученици с майчин език, различен от българския, а че образователния статус на родителите е нисък, възпроизвежда се ‘‘гето култура“, която ограничава възможностите за реализация на пазара на труда и ред други. Нито един от тези проблеми не следва от майчиния ромски език.
Мотивите на народните представители правилно насочват към възможностите, които ЗПУО (и предходния ЗНП) предоставя за изучаването на майчин език. Индиректно те указват и как на практика всички сегрегирани училища могат да избегнат каквито и да е дейности за десегрегация – като не изучават майчин ромски език. Парадоксално и абсурдно е, но именно това биха направили ‘‘застрашените“ училища и общини – прикривайки майчиният ромски език на учениците си, те лесно ще избегнат изискването за дейности за преодоляване на концентрацията на ученици с майчин ромски език. Впрочем, и понастоящем ромски език не се изучава в никое училище – следователно ‘‘в България сегрегация няма“ (намигване).
Тази сама по себе си абсурдна промяна със сигурност ще бъде бурно приветствана и от сегрегираните училища, в които ромските деца говорят турски език. Учителите и антрополозите много добре знаят, че в Столипиново, Шекер махала в Пловдив, в Пазарджик и още много други квартали със сегрегирани училища ромите говорят турски език. Тези училища са в 4-та или 5-та група от Наредбата за финансирането, чл. 52а, тоест, родителите са с много ниско образование, отпадането е ежедневно, резултатите на НВО са изключително ниски. Но според предложената промяна, тези училища не са сегрегирани, защото в тях няма ‘‘концентрация на ученици с майчин ромски език“.
При промени в ЗПУО от следващо НС би било най-добре да се приемат текстовете, предложени от МОН в законопроекта от 23.05.2025. Термините ‘‘сегрегация“ и ‘‘десегрегация“ отразяват реално положение в образователната система: съществуват стотици сегрегирани училища в градовете, независимо какъв език говорят децата там и как се определят. Множество стратегически документи на МОН и МС съдържат тези термини и те са добре познати на цялата училищна общност – включително Стратегическата рамка за развитие на образованието, обучението и ученето в България до 2030 г., Стандарт 13 за гражданското … и интеркултурното образование, Програмата на ЦОИДУЕМ, Програма Образование и ред други. Тези понятия са напълно допустими и дори са част от законодателството на ЕС: така например Препоръките на Съвета на ЕС за равенство, приобщаване и участие на ромите от 12.03.2021 г. съдържат „сегрегация и десегрегация“ четири пъти. Нека припомним, че тези препоръки са част от така нареченото „меко законодателство“ на ЕС и като такива са част от законодателството и на държавите членки.
(Граничещо с неискреност и дори с лицемерие е поведението, при което използваме понятията сегрегация и десегрегация в документите, с които кандидатстваме за финансиране от ЕС, но отричаме понятията в нашето законодателство. Всъщност, повтаряме намигването на Живков пред другаря Балич – „без Живков, по Живковски“).
Резервен вариант би било използването на термин „концентрация на ученици от уязвими групи“. Той не стигматизира майчиния език или етническия произход на децата/учениците, ежегодно се събира от всички училища и ДГ, чрез картата „характеристики на средата“ в НЕИСПУО по относително ясни критерии – образователния статус на родителите. Този вариант е по-лош от използването на понятията „сегрегирани училища/ДГ“ и „десегрегация“, но е по-добър от гласуваното на първо четене и предложенията след това. Както гласи добре известния израз „като няма риба, и ракът е риба“…
Образователната интеграция: Една от положителните промени, предложени в ЗИД на ЗПУО между първо и второ четене е експлицидното определение в закона на термина „образователна интеграция“. В предложението на 9 народни представители, цитирани по-горе, се съдържа и създаването на т. 16б към параграф 161 на Допълнителните разпоредби, гласящ „16 б. „Образователната интеграция“ е институционален процес, при който образователните субекти, носители на етно-културни специфики, си взаимодействат в единна образователна среда, като в процеса на обучение, възпитание и социализация формират интеркултурни компетентности и споделени граждански ценности, запазвайки етно-културна идентичност и получавайки равни възможности за социална реализация.“ Това определение е точно, отдавна е придобило популярност и гражданственост, чрез документи на МОН. То е стъпка по посока на еманципирането на образователната интеграция от приобщаващото образование.
Езиковата подкрепа: Както предложението на МОН, така и на МС за ЗИД на ЗПУО съдържат важни иновативни елементи за подкрепа на учениците, които не владеят добре български език. Става дума, както за децата на мигранти, така и за завръщащи се от чужбина деца на български семейства, както и за малка част от децата/учениците от традиционните етнически малцинства. ЗПУО към този момент предлага единствено допълнителни обучения в рамките на Общата подкрепа за личностното развитие. Тя, както и безплатната детска градина, е достатъчна в много от случаите, но не успява да попълни най-тежките езикови дефицити. ЗИД на ЗПУО предлага две други форми на езикова подкрепа – интеграционно обучение в индивидуална форма и подготвителен езиков клас (чл.16, ал.4), които ще бъдат финансирани от държавния бюджет.
Текстовете съдържат и някои въпроси, включително заплахи, но определено не бива да бъдат отхвърляни при обсъждането на ЗИД на ЗПУО в следващо Народно събрание. Добре е да се намери отговор на притесненията относно прилагането им, без „да се изхвърля бебето заедно с мръсната вода“.
Мандатността на директорите: ЗИД на ЗПУО не съдържа текстове за мандатност на директорите, но те са предложени от народни представители от различни парламентарни групи. Периодично тази тема „изплува“ при обсъжданията на образователните политики.
Със сигурност има множество аргументи и в двете посоки, когато говорим за мандатност на директорите на училища и ДГ. От опита на Център Амалипе (вече повече от 20 години организацията работи със стотици училища от цялата страна) мога уверено да твърдя, че въвеждането на мандатност е сигурен начин да се „съсипят“ стотици училища и ДГ, особено в селските райони. Силните училищни лидери могат и успяват да превърнат дадена образователна институция в „желана територия“ и „център на общността“. Били сме свидетели как за броени години те превръщат и най-изостаналите училища в бързоразвиващи се привлекателни институции, в които мнозина родители искат да запишат децата си.
Мога да дам десетки примери в тази посока. Така например преди години ПГСС “Св. Георги Победоносец” – Суворово бе известна като “наказателната гимназия” – в нея изпращаха ученици от цялата област Варна, които имат нисък успех и никакъв шанс да се справят с обучението. Когато училището бе поето от иновативен и вдъхновяващ директор – инж. Марияна Великова, то се промени напълно. Днес учениците му не отпадат, посещават редовно часовете, резултатите на матурите са все по-високи, а много от випускниците продължават в университет. “Машината заработи с пълна сила” и директорът има огромна заслуга за това. Мога да посоча множество други подобни примери. За съжаление, не липсват и обратните случаи – смяната на силен директор често води до срив в качеството на образование и присъствието на учениците. Когато става дума за “селски училища” и образователни институции в селските райони, тази смяна може да доведе до “анихилиране” и дори до закриване на съответното училище. Разбира се, предизвикателство пред всеки силен директор е да подготви качествен заместник. Последното не може да се случи само с административно ограничение за мандатност на директора. В големите градове има богат набор от управленски кадри в образованието, но в селските райони не е така… Едва ли е случайно, че няма изискване за мандатност на кметовете на общини и населени места.
Задължителният предмет “Добродетели и религии” – задължителни ли са противпречията?
Една от иновациите в ЗИД на ЗПУО, по която определено липсва консенсус е въвеждането на задължителен предмет „Добродетели и религии“. Идеите на МОН преминаха сериозно развитие след първоначалното му оповестяване през април. Ако на форума, организиран от Министерството на 24.04.2025 се говореше за задължително изучаване на религия още от следващата/ настоящата учебна година, скептичната реакция на родители, учители и НПО доведе до „охлаждане на ентусиазма“ и до предлагане на три алтернативни програми – Православие, Ислям и Добродетели и етика. Последната програма би била неконфесионална и очакването е да бъде избрана от 90% от родителите. По този предмет започнаха и продължават разгорещени спорове – част от които нямат много общо с образованието, а по-скоро с идеологически наслоения.
Текстовете, предложени от народни представители между първо и второ четене са в три различни посоки – задължителност на предмет Добродетели и изучаване на различните религии като факултативни учебни часове, запазване на текста от първо четене на Закона и намаляване на изискването за конфесионална програма по тези вероизповедания, които се изповядват в България от 9% на 8% (последното е възможност за изучаване на Ислям, тъй като изповядващите тази религия понастоящем не достигат до 9% от българските граждани).
Със сигурност тази тема ще остане широко дискутирана и при следващи промени в ЗПУО. Едва ли има спор, че учениците следва да изучават Добродетели: постоянните примери за насилие в класната стая (т.нар. „bullying“) и извън училище ясно насочват към необходимостта от засилване на възпитателната функция на образователните институции. В същото време строго конфесионалното образование (тип вероучение) не среща подкрепа на голямата част от родителите и педагозите. То може и трябва да се изучава като факултативни учебни часове, но при ясно изявено желание от страна на родители и ученици и при липса на „не здрава конкуренция“ между различните вероизповедания. Последната лесно може да премине в етническо напрежение – нещо, което обществото ни успя да избегне при прехода към демокрация. Опасността от напрежение между учениците и родителите, принадлежащи към различни вероизповедания и етноси е реална и трябва да бъде избегната с всякакви средства.
Напълно е резонно в евентуалния предмет Добродетели и етика да бъдат включени теми за толерантност, добродетели при различните етноси и религии, календарните и семейните празници при различните религии и ред други, които ще дадат възможност на учениците да се запознаят и с основните вероизповедания в България, без това да става по конфесионален начин и без да се противопоставят религии и етноси.
Може да се каже, че това е и желанието на голямата част от учителската гилдия: проучване на Център Амалипе от април ясно индикира, че “Относно подходите за изучаване на религиите, прави впечатление, че едва 2,9% подкрепят конфесионалния подход или въвеждането на вероучение в класните стаи. Значително повече – 27,9% подкрепят религията да се изучава в културно-исторически аспект. Най-сериозна подкрепа – 33,8% събира плуралистично-диалогичния подход изискващ да се представят и дискутират приликите и разликите между отделните религии.”
Резонно би било към въвеждането на задължителен предмет, особено, ако той ще следва трите алтернативни програми, предложени от МОН, да се пристъпи след пилотирането му в голям брой училища във всички области. Това ще позволи на колегите, които подготвят учебните програми и учебниците да стъпят върху реалната практика в цялата страна.
Повтарянето на класове – панацея или заплаха?
Една от иновациите на ЗПУО бе забраната за повтаряне на началните класове. Зад нея стоят множество аргументи относно психичното здраве на малките ученици – това, че не бива да формираме у тях усещането, че са “неуспяващи”. Въвеждането на тази забрана не срещна и продължава да не среща подкрепата на огромната част от педагозите. Вероятно над 90% от началните и прогимназиалните учители смятат, че началните класове също трябва да се повтарят. Много от тях се аргументират с факта, че през първите четири години от училищното образование много ученици натрупват сериозен знаниев дефицит и в резултат – 5-ти клас се превръща в мястото с най-много повтарящи ученици. Трудно е да се обясни защо допълнителните обучения по Успех за теб, по Наредбата за приобщаващо образование и ред други не дават в пълна степен очаквания резултат. Вероятно част от причината за това е в начина, по който те се правят – като стандартни часове, следващи принципа “още от същото” (с резултат “от същото”). Многократно съм опитвал в Комитета за наблюдение на Програма Образование да аргументирам необходимостта от иновативни форми за допълнителни обучения – театър, форум-театър, игри и т.н., но отговорът на МОН обичайно е “няма забрана за това, нека учителите сами изберат”, последван от множество административни изисквания допълнителните обучения да се правят по възможно най-схоластичния начин.
Остава неотговорен и въпросът защо педагогическите системи на Германия, Белгия, Нидерландия и ред други държави, в които мигрират семейства от България успяват бързо да интегрират нашите деца, а българската система не е така успешна…
ЗИД на ЗПУО предложи компромисен вариант в тази насока – възможност за повтаряне на първи клас, но не и на останалите начални класове. Между първо и второ четене бяха внесени предложения за повтаряне на всички начални класове. Това определено би отворило широко вратата за отпадане още в тази ранна възраст.
Резонно би било евентуалното повтаряне да бъде обвързано с посещаемостта на училище. При десетки разговори с учители и директори, които съм имал при различни поводи, голямата част от тях изразяват съгласие с твърдението, че ако ученикът посещава редовно учебни часове, той/тя научава учебния материал (вкл. и книжовен български език) в достатъчна степен. Затова законодателят би могъл да позволи отпадане в случай на нередовно посещение. Последното следва да важи за повтарянето както в първи клас, така и в подготвителния езиков клас. Защото, ако ученикът посещава училище, системата би трябвало да гарантира неговия успех (независимо дали става дума за Успех за теб, Подкрепа за успех и т.н.).
Наближаващият край на 51-вото НС не ще позволи приемането на ЗИД на ЗПУО. Но проведените дискусии и обществена енергия не бива да се “изхвърлят в коша”. Те следва да послужат като основа за промени в образователния закон, от които безспорно има необходимост. Вероятно е необходимо повече време и значително по-спокойна обществена и политическа ситуация.
Вижте още:
Нагласи за изучаването на религия в училище: проучване на Център Амалипе
Становище на Център Амалипе към ЗИД на ЗПУО, предложен от МОН на 23.05.2025 г.
Какво предлагат промените в ЗПУО относно образователната интеграция?
Автор: Деян Колев, председател на Център Амалипе